199/2012

Højesteret frifinder statsministeren og udenrigsministeren i sagen om Danmarks tiltrædelse af Lissabon-traktaten Danmark har i 2008 tiltrådt Lissabon-traktaten ved en lov vedtaget med almindeligt flertal i Folketinget. Spørgsmålet under sagen er, om Lissabon-traktaten indebærer sådanne ændringer i Danmarks forhold til EU, at den særlige procedure i grundlovens § 20 skulle have været fulgt – dvs. vedtagelse med fem sjettedeles flertal i Folketinget eller godkendelse ved en folkeafstemning. Den særlige procedure i grundlovens § 20 skal anvendes, når Danmark overlader beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder, til en mellemfolkelig organisation. Appellanterne – 30 almindelige borgere – har fremført det synspunkt, at Lissabon-traktaten har medført så væsentlige og betydningsfulde ændringer af EU’s forvaltning af tidligere overladte beføjelser, herunder overgang fra beslutning ved enstemmighed til flertalsafgørelse i Rådet, at § 20-proceduren allerede derfor skulle have været anvendt. Højesteret fastslår imidlertid i dommen, at grundlovens § 20 ikke indeholder et krav om, at der skal iværksættes en ny procedure efter grundlovens § 20, når der sker ændringer i den mellemfolkelige myndigheds organisering, arbejdsmåde, afstemningsregler og forvaltning i øvrigt. En ny § 20-procedure skal iværksættes ved traktatændringer, der medfører så fundamentale forandringer i den mellemfolkelige myndigheds organisation, at myndigheden reelt skifter identitet. En ny § 20-procedure kan også være nødvendig, hvis der er tale om ændringer i forvaltningen af tidligere overladte beføjelser, som strider mod, hvad der måtte være bestemt herom i den § 20-lov, som overladelsen er sket i henhold til. Der kan derimod ikke som hævdet af appellanterne stilles krav om en ny § 20-procedure ved gennemførelse af traktatændringer, der medfører væsentlige ændringer i en international organisations forvaltning af overladte beføjelser ud fra et synspunkt om, at betydningen af at overlade en beføjelse afhænger af, i hvilket omfang der bevares dansk parlamentarisk kontrol med udøvelsen af den overladte beføjelse. Det er angivelsen af, hvad der er overladt til hvem, som efter § 20 er afgørende, og der er efter bestemmelsen intet til hinder for overladelse af beføjelser til en international organisation som sådan uden nærmere angivelse af organisationens indretning. På baggrund af en gennemgang af Lissabon-traktatens ændring af EU’s forvaltning af tidligere overladte beføjelser konkluderer Højesteret, at EU fortsat er en organisation bestående af selvstændige, gensidigt forpligtede stater, der fungerer på basis af overladte beføjelser fra de enkelte medlemslande, og at ændringerne i EU’s organisering, arbejdsmåde, afstemningsregler og forvaltning i øvrigt ikke er af så fundamental karakter, at der reelt er tale om, at EU har skiftet identitet. Højesteret fastslår også, at der ikke er grundlag for i den oprindelige tiltrædelseslov fra 1972 at indlægge en bestemt institutionel indretning af fællesskabet som en betingelse for lovens overladelse af beføjelser til fællesskabet, og at der heller ikke er grundlag for at antage, at den skete suverænitetsoverladelse er baseret på retlige forudsætninger om forvaltningen af de overladte beføjelser. Appellanterne har yderligere gjort gældende, at § 20-proceduren skulle have været anvendt, fordi det ikke er muligt at afvise, at Lissabon-traktaten gennem den ændrede struktur og den eksplicitte udvidelse af emneområder har medført, at der indirekte er overladt nye beføjelser til EU-organer, og har herved bl.a. peget på den såkaldte fleksibilitetsbestemmelse i TEUF artikel 352 og traktatfæstelsen af charteret for grundlæggende rettigheder. Appellanterne har også gjort gældende, at der ved Lissabon-traktaten på en række sagsområder er sket direkte beføjelsesudvidelser. Højesteret konkluderer, at heller ikke det, som appellanterne nærmere har anført herom, kan føre til, at der skal gives dem medhold. Højesteret udtaler imidlertid, at regeringen har pligt til at hindre, at den såkaldte fleksibilitetsbestemmelse anvendes til vedtagelse af forslag, der forudsætter yderligere suverænitetsafgivelse, og at en tilsvarende pligt gælder for så vidt angår charteret om grundlæggende rettigheder. Højesteret fastslår også, at Danmarks gennemførelse af Lissabon-traktaten er sket ud fra den forfatningsretlige vurdering, at der ikke sker overladelse af beføjelser, som kræver anvendelse af § 20-proceduren, og at danske myndigheder er forpligtet til at sikre dette overholdt. Højesteret gentager, hvad der blev statueret i 1998 i dommen om Maastricht-traktaten, nemlig at det henhører under danske domstole at afgøre, om EU-retsakter overskrider grænserne for den suverænitetsafgivelse, der er sket ved tiltrædelsesloven Højesteret udtaler desuden, at der ikke under denne sag foreligger grundlag for at fastslå, at der med loven om Lissabon-traktaten på en række sagsområder som hævdet af appellanterne er sket overla