103/2018

HØJESTERETS DOM

afsagt tirsdag den 4. juni 2019

Sag 103/2018 (2. afdeling)

Anklagemyndigheden mod T (advokat Hans Sønderby Christensen)

I tidligere instanser er afsagt dom af Retten i Holstebro den 8. september 2016 og af Vestre Landsrets 11. afdeling den 21. december 2017.

I pådømmelsen har deltaget fem dommere: Lene Pagter Kristensen, Vibeke Rønne, Jens Peter Christensen, Jens Kruse Mikkelsen og Anne Louise Bormann.

Påstande

Dommen er anket af T med påstand om frifindelse, subsidiært strafbortfald.

Anklagemyndigheden har påstået skærpelse.

Anbringender

T har om straffelovens § 3 anført navnlig, at der gælder en formodning for, at straffelovens § 3, stk. 1, 1. pkt., og ikke bestemmelsens 2. pkt., finder anvendelse. Bestemmelsens 1. pkt. vedrører politiske betragtninger, herunder samfundsmæssige overvejelser, mens 2. pkt. vedrører regelændringer baseret på tekniske eller midlertidige forhold, som ikke er båret af samfundsmæssige og politiske betragtninger.

I den foreliggende sag er reglerne permanent lempet, og dette beror ikke på tekniske forhold, men derimod på et ønske om at fremme den danske fødevareproduktion. Fødevare- og land- -

- 2 -

brugspakken var således baseret på politiske og samfundsmæssige betragtninger om at for- bedre produktionsforholdene for landbrugserhvervet til gavn for samfundet som helhed.

Det fremgår af lovforslaget, hvor reglerne blev lempet, at det var Miljø- og Fødevaremini- steriets vurdering, at lempelserne var omfattet af undtagelsen i straffelovens § 3, stk. 1, 2. pkt. Ministeriet har dermed klart lagt til grund, at straffelovens § 3 er anvendelig, og spørgsmålet er derfor udelukkende, om hovedreglen eller undtagelsen finder anvendelse.

Dertil kommer, at straffelovens § 3, stk. 1, 2. pkt., sandsynligvis ikke er i overensstemmelse med international ret, herunder EU-Charterets artikel 49. Anvendelsesområdet for undtagel- sesbestemmelsen i 2. pkt. er i hvert fald særdeles snævert. Dette støttes også af, at EU-Char- terets artikel 49 ikke indeholder en undtagelse svarende til straffelovens § 3, stk. 1, 2. pkt.

EU-Charteret fastslår, at den lempeligere lovgivning skal anvendes, medmindre der foreligger forbrydelser mod menneskeheden. Domstolene er derfor menneskeretligt forpligtet til at an- vende den lempeligere lovgivning på afgørelsestidspunktet.

Dette er også fastslået af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i dom af 17. september 2009 i sag Scoppola mod Italien (sag nr. 10249/03), hvor domstolen foretog en udvidende fortolkning af artikel 7 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Denne forpligtelse til at anvende den lempeligere lovgivning med tilbagevirkende kraft angår både sanktionens størrelse og den strafbare hand- ling.

Dette indebærer, at straffelovens § 3, stk. 1, 1. pkt., finder anvendelse i nærværende sag.

Landsretten har foretaget en udvidende fortolkning af undtagelsesbestemmelsen i straffelo- vens § 3, stk. 1, 2. pkt., og landsrettens dom strider derfor dels mod formodningsreglen i dansk ret om, at § 3, stk. 1, 1. pkt., finder anvendelse, dels mod de internationale forpligtelser, som Danmark har påtaget sig.

Tiltalen angår tilsidesættelse af gødningsnormer, som udstedes i henhold til nitratdirektivet, og derfor kan anvendelsen af straffelovens § 3 betragtes som en fortolkning af lempelser i nationale regler, som implementerer nitratdirektivets regler om normudstedelse. Højesteret har derfor mulighed for at forelægge spørgsmål for EU-Domstolen om, hvorvidt princippet om anvendelse af domstidspunktets lempeligere ret gælder for forholdet.

- 3 -

Vedrørende den EU-retlige regulering på miljøområdet har han anført navnlig, at det følger af nitratdirektivet (Rådets direktiv 91/676/EØF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget), at medlemsstaterne skal udarbejde handlingsprogrammer med henblik på gennemførelse af direktivets målsætninger, og at sådanne handlingsprogrammer skal udarbejdes for en 4-årig periode.

Den foreliggende sag er tidsmæssigt omfattet af den 4-årige nitrathandlingsplan, som var gældende for perioden 2008-2011. Den 4-årige handlingsplan for 2008-2011 er undergivet de krav, som følger af SMV-direktivet (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/42/EF af 27. juni 2001). Nitrathandlingsplanen blev imidlertid ikke underkastet en miljøvurdering ved planens tilblivelse og vedtagelse, og dette skete først i forbindelse med handlingsplanen for perioden 2012-2015. Denne vurdering er uden retsgyldighed i forhold til handlingsplanen for perioden 2008-2011.

Det følger af EU-Domstolens dom af 28. februar 2012 i sag C-41/11 (Inter-Environnement Wallonie), at en nitrathandlingsplan, som er vedtaget uden iagttagelse af direktivets miljøvur- deringspligt, straks skal annulleres, og tilsidesættelse af miljøvurderingspligten er således en ugyldighedsgrund. De betingelser, som nævnes i dommen, hvorefter annullationsvirkningen kan undlades, er ikke opfyldt i den foreliggende sag.

Han skal derfor allerede af disse grunde frifindes.

Der gælder i medfør af Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (habitatdirektivet) også en pligt til at konsekvensvurdere de nitrat- handlingsplaner, som medlemsstaterne har udarbejdet i medfør af nitratdirektivet. Der er imidlertid ikke på noget tidspunkt iværksat en sådan konsekvensvurdering af hverken planen (gødningsnormerne) eller det konkrete projekt (gødskningstilladelsen).

De betragtninger, som landsretten i den foreliggende sag har anført for ikke at tillægge den manglende konsekvensvurdering betydning, er senere blevet underkendt i EU-Domstolens dom af 7. november 2018 i de forenede sager C-293/17 (Coöperatie Mobilisation) og C- 294/17 (Stichting Werkgroep).

- 4 -

En væsentlig tilblivelsesmangel i form af tilsidesættelse af konsekvensvurderingspligten efter habitatdirektivet må antages at indebære krav om omgående annullation og dermed ugyldig- hed på samme måde, som det er tilfældet med hensyn til SMV-direktivet, jf. EU-Domstolens dom i sag C-41/11.

Da de EU-retlige regler er tilsidesat, er det nationale retsgrundlag derfor ugyldigt, og der fore- ligger dermed ikke en gyldig straffehjemmel, jf. straffelovens § 1 eller princippet heri. Han skal også af denne grund frifindes.

Såfremt Højesteret måtte overveje at suspendere annullationsvirkningen eller måtte finde, at EU-Domstolens dom af 7. november 2018 i de forenede sager C-293/17 og C-294/17 ikke i tilstrækkelig grad har afklaret retsstillingen i relation til gødningsanvendelse og krav om konsekvensvurdering, kan forelæggelse for EU-Domstolen være nødvendig.

Om forældelse af sagens forhold 1 har han anført navnlig, at i sager om overgødskning skal den tiltalte være sigtet inden 4 år fra den sidste udbringning af gødning i planperioden, jf. Østre Landsrets dom af 23. januar 1997 (UfR 1997.509/2). Da han først blev sigtet af politiet den 14. juni 2011, er forhold 1 forældet. Det administrative bødeforelæg af 6. april 2011 kan ikke sidestilles med en sigtelse og kan derfor ikke afbryde forældelsen i henhold til straf- felovens § 94, stk. 5.

Anklagemyndigheden har om straffelovens § 3 anført navnlig, at bestemmelsen ikke finder anvendelse i denne sag. Reglerne i gødningsanvendelsesloven må ses i en sammenhæng, og formålet med loven har gennem hele perioden været det samme. Hverken straffenormen eller forbudsnormen er forskellig fra den lov, der var gældende på gerningstidspunkterne i den fo- religgende sag.

Forbudsnormen i gødningsanvendelseslovens § 5 har været uændret i hele perioden, og indholdet af straffenormen i gødningsanvendelseslovens § 29 har også været uændret. Det har i hele perioden været – og er fortsat – ulovligt at gødske ud over de kvoter, der er gældende for den enkelte planperiode.

Det forhold, at de underliggende mere tekniske regler om udregningen af gødningskvoterne for det enkelte år flere gange er blevet ændret, indebærer ikke, at straffelovens § 3 finder anvendelse. Det er forudsat i loven, dels at der skal fastsættes gødningskvoter for hver afgrøde og for hver planperiode, dels at kvoten for hver enkelt landmand kan variere fra planperiode til planperiode afhængig af sammensætningen af

- 5 -

afgrøder, jordbonitet mv. Der er således tale om en regulering, der på forhånd er tidsbegræn- set, og denne tidsbegrænsning betyder ikke, at de forhold, der er omfattet af den tidsbegræn- sede regulering, ophører med at være strafbare efter udløbet af den periode, som reguleringen omfatter. Bekendtgørelserne vedrørende de planperioder, der er omfattet af denne sag, er da heller ikke ophævet.

Såfremt straffelovens § 3 finder anvendelse, er forholdet omfattet af straffelovens § 3, stk. 1, 2. pkt. Selv om der er sket ændringer i reglerne om beregningen af kvælstofnormerne for de enkelte afgrøder, som har ført til højere kvoter end dem, der var gældende på gernings- tidspunkterne, er det overordnede formål med lovgivningen uændret.

Det fremgår således fortsat af lovens formålsbestemmelse, at loven har til formål at begrænse jordbrugets udvask- ning af kvælstoffer.

Det fremgår endvidere af forarbejderne til ændringen af gødningsanven- delsesloven i 2016, at reguleringen fortsat skal sikre, at Danmark kan leve op til de EU-retlige forpligtelser på natur- og miljøområdet, og at den udfasning af reduktionen af kvælstofnor- merne, der lægges op til med lovforslaget, forudsætter, at det på fagligt og juridisk grundlag er vurderet, at den øgede tilførsel af kvælstof kan holdes inden for Danmarks EU-retlige for- pligtelser i forhold til natur, overfladevand, grundvand og klima.

De seneste års lovændringer er udtryk for, at der er ændret lidt på sammensætningen af de virkemidler, som er til rådighed med henblik på at begrænse jordbrugets udvaskning af kvælstoffer, og at man samtidig er gået fra en generel regulering til en mere målrettet regulering. Derimod er der ikke ændret ved formålet og den EU-retlige regulering.

Der er derfor ikke tale om, at man har ændret ved op- fattelsen af strafværdigheden af en overtrædelse af de konkret fastsatte gødningskvoter for tidligere planperioder.

Det er ikke i strid med artikel 49 i EU-Charteret at straffe efter straffelovens § 3, stk. 1, 2. pkt., for en handling, der var kriminaliseret på gerningstidspunktet. Artikel 49 omhandler efter ordlyden spørgsmålet om forbud mod at give straffebestemmelser tilbagevirkende kraft samt spørgsmålet om anvendelse af en mildere straf, hvis der fastsættes en sådan i loven, efter at lovovertrædelsen er begået.

Artikel 7 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention om- fatter efter ordlyden ikke den foreliggende situation. De handlinger, som T begik i de pågældende planperioder, var strafbare, og sanktionen for overtrædelse af regelsættet er ikke skærpet i mellemtiden. Der er således ikke tale om lovgivning med tilbagevirkende kraft. Menneskerettighedsdomstolen har med dom af 17. september 2009 i sagen Scoppola mod

- 6 -

Italien (sag nr. 10249/03) udvidet beskyttelsesniveauet efter konventionens artikel 7 for så vidt angår sanktionsspørgsmålet, således at der skal udmåles en mildere sanktion, hvis der på domstidspunktet er fastsat en mildere straf i loven, men der er med dommen ikke taget stilling til selve strafbarheden. Artikel 49 i EU-Charteret og Menneskerettighedskonventionens artikel 7 sikrer derfor alene, at selve straffen udmåles i medfør af en eventuelt mildere straffebestemmelse i loven.

Vedrørende den EU-retlige regulering på miljøområdet har anklagemyndigheden anført navn- lig, at en eventuel manglende overholdelse af visse processuelle regler i SMV-direktivet og habitatdirektivet er uden betydning i denne sag, der vedrører strafansvaret for overtrædelse af gødningsanvendelseslovens § 5.

Det kan ikke antages, at en mulig manglende miljøvurdering efter reglerne i SMV-direktivet af den handlingsplan for 2008-2011, der er udarbejdet i hen- hold til reglerne i nitratdirektivet, kan føre til, at gødningsanvendelsesloven må anses for ugyldig.

Konsekvensen af det modsatte synspunkt ville være, at den betydelige overgødsk- ning, som T er dømt for, og som klart er i strid med intentionerne i nitratdirektivet, ikke kan straffes.

Dette kan ikke antages at have været hensigten med SMV-direktivet, der har til formål at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau og bidrage til integration af miljøhensyn under udarbejdelse af planer og programmer med henblik på at fremme en bæredygtig udvikling.

Det kan heller ikke antages, at en eventuel manglende konsekvensvurdering efter habitatdirektivet kan føre til ugyldighed og dermed til straffrihed for en overgødskning, som klart er i strid med intentionerne i habitatdirektivet, hverken for så vidt angår gødningsanven- delsesloven eller de konkrete kvoter, som har været gældende for ham i de enkelte planperio- der.

Der er endvidere ikke grundlag for at antage, at den handlingsplan, som Danmark i henhold til nitratdirektivet har udarbejdet for perioden 2008-2011, skulle have været undergivet en kon- sekvensvurdering efter habitatdirektivet.

Reguleringen i gødningsanvendelsesloven var frem til 2016 baseret på en generel regulering med fastsættelse af landsdækkende kvælstofnormer og krav til omfanget af efterafgrøder, og på gerningstidspunkterne var der derfor tale om en generel regulering, som må antages at være omfattet af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, og ikke artikel 6, stk. 3, som efter ordlyden ikke ses at angå generel regulering af almindelig arealanvendelse.

- 7 -

For så vidt angår spørgsmålet om forældelse i forhold 1, har anklagemyndigheden anført navnlig, at Plantedirektoratet den 6. april 2011 sendte T et brev, der indeholdt et administrativt bødeforelæg, og under politiets afhøring den 14. juni 2011 oplyste han, at han var bekendt med bødeforelægget. Forældelsesfristen er derfor blevet afbrudt ved hans modta- gelse af Plantedirektoratets bødeforelæg, som må antages at være kommet frem til ham i da- gene umiddelbart efter den 6. april 2011.

Om strafudmålingen har anklagemyndigheden anført navnlig, at der ved den konkrete udmå- ling bør tages udgangspunkt i den bødeberegning, som er foretaget på grundlag af tilkende- givelserne i forarbejderne, men således at der på grund af den lange sagsbehandlingstid bør ske en nedsættelse af bøden som fastsat af landsretten. Der er ikke grundlag for yderligere nedsættelse.

Retsgrundlag

Regler om gødningsanvendelse Lov nr. 472 af 1. juli 1998 om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække (gød- ningsanvendelsesloven), som trådte i kraft den 1. august 1998, indeholdt bl.a. følgende be- stemmelser:

”§ 5. I planperioden må registreringspligtige eller registrerede virksomheders forbrug af kvælstof til gødningsformål, jf. §§ 10-14, ikke overstige virksomhedens kvote for kvæl- stof, jf. §§ 6-9.

§ 6. For planperioden skal virksomhedens samlede kvote for kvælstof beregnes som summen af kvoterne for de enkelte marker i virksomheden. For hver enkelt mark bereg- nes kvoten på grundlag af markens størrelse, afgrøde, forfrugten og afgrødens kvælstof- norm i det pågældende klimaområde og jordbonitet. Stk. 2. Virksomhedens samlede kvote for kvælstof skal korrigeres efter kvælstofprogno- sen for planperioden. Stk. 3.

Ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri fastsætter kvælstofnormer for af- grøderne ved standardudbytte for klimaområder, jordboniteter og særlige vandingsbe- hov, planperiodens kvælstofprognose og regler om, hvorledes markens størrelse og af- grøde fastsættes. Stk. 4.

For virksomheder, der driver gartneri, planteskoler, dyrkning af frugt og bær eller skovbrug, kan ministeren fastsætte afgrødernes kvælstofnormer, samt regler om bereg- ning af virksomhedens samlede kvote for kvælstof. …

- 8 -

§ 29. Med bøde straffes den, der overtræder § 2, stk. 2 og 3, § 5, § 18, stk. 1, § 21, stk. 1-5, § 22, stk. 1 og 2, § 23, stk. 1 og 3, § 24 og § 27, medmindre højere straf er forskyldt efter den øvrige lovgivning. Stk. 2. Ved fastsættelsen af bøder for overtrædelse af § 5 udmåles en skærpet bøde med udgangspunkt i overtrædelsens omfang målt i kg kvælstof og i kg kvælstof pr. ha. …”

Af de almindelige bemærkninger til lovforslaget fremgår bl.a. (Folketingstidende 1997-98, 2. samling, tillæg A, lovforslag nr. L 58, s. 1525-1526):

”I. Lovforslagets indhold

Formålet med lovforslaget er at begrænse udvaskningen af kvælstof fra jordbrugsarea- ler. …

Der etableres således en sammenhæng imellem afgiftssystemet og gødningsplanregule- ringen, hvorefter alene virksomheder, der er registreret i gødningsplansystemet kan er- hverve afgiftsfri gødning. Disse virksomheder er underlagt krav om at skulle gødske ef- ter de sænkede normer og skal hvert år udfylde et gødningsregnskab. Med henblik på kontrol vil salget af afgiftsfri gødning blive indrapporteret til tilsynsmyndigheden (Plan- tedirektoratet) fra gødningsforhandlerne. …

Det er hensigten med lovforslaget at skabe grundlaget for en tilpasning af de hidtidige regler om jordbrugets anvendelse af gødning, som blev gennemført som et resultat af Handlingsplanen for en bæredygtig udvikling i landbruget. Reglerne er nu indeholdt i bekendtgørelse nr. 624 af 15. juli 1997. Tilpasningen omfatter de ovennævnte stramnin- ger. Endvidere tilvejebringes grundlag for et forhøjet bødeniveau. Endelig søges hjem- mel til at afslutte sager om overtrædelse af loven ved administrative bødeforelæg.

Det er hensigten, at jordbrugere også fremover skal gennemføre en mark- og gødnings- planlægning forud for tilførsel af gødning. Ved planperiodens begyndelse skal der såle- des udarbejdes en markplan, hvoraf det fremgår, hvilke afgrøder virksomheden plan- lægger at dyrke i den pågældende planperiode, herunder udlæg af efterafgrøder. Endvi- dere skal der udarbejdes en gødningsplan, hvori kvoten for kvælstof på virksomhedens arealer opgøres. Virksomhedens samlede kvote for kvælstof fastlægger den maksimale mængde kvælstof, der må tilføres på virksomhedens marker.

På grundlag af en ajourført mark- og gødningsplan skal virksomheder efter afslutningen af planperioden udarbejde et gødningsregnskab, der viser virksomhedens forbrug af kvælstof i forhold til virksomhedens samlede kvote for kvælstof. Gødningsregnskabet sammenholdt med virksomhedens mark- og gødningsplan udgør grundlaget for tilsyns- myndighedens kontrol af, om reglerne er overholdt.”

- 9 -

Gødningsanvendelseslovens § 5 er ikke senere ændret, men blev, da gødningsanvendelseslo- ven blev erstattet af lov nr. 338 af 2. april 2019 om jordbrugets anvendelse af gødning og om næringsstofreducerende tiltag, uændret videreført ved denne lovs § 12.

Gødningsanvendelsesloven blev ændret bl.a. ved lov nr. 437 af 9. juni 2004. § 6, stk. 3, fik ved lovændringen følgende ordlyd:

”Stk. 3. Ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri fastsætter kvælstofnormer for af- grøderne ved standardudbytte for klimaområder, jordboniteter og særlige vandingsbe- hov samt planperiodens kvælstofprognose og kan ved fastsættelsen tage hensyn til ud- byttestigninger, der gennem forsøgsresultater kan dokumenteres at ville kunne realiseres uden restriktionerne i kvælstoftilførslen.

Ministeren fastsætter regler om, hvorledes markens størrelse og afgrøde fastsættes. Ministeren kan ved kvælstofnormerne fastsætte forskellige normer for forskellige regioner i landet. Ministeren kan endvidere fastsætte regler for tildeling af en kvælstofnorm til hvede til brødfremstilling, herunder fastsætte en øvre grænse for det areal, som kan tildeles denne norm.”

Af de almindelige bemærkninger til lovforslaget fremgår bl.a. (Folketingstidende 2003-2004, tillæg A, lovforslag nr. L 239, s. 8440):

”2. Lovforslagets baggrund Den 2. april 2004 indgik regeringen en aftale om Vandmiljøplan III 2005-2015 med Dansk Folkeparti og Kristendemokraterne. Formålet med aftalen er at fortsætte den po- sitive udvikling, der er sat i gang af de foregående initiativer på vandmiljøområdet – Vandmiljøplanen fra 1987, Handlingsplanen for en bæredygtig udvikling i landbruget fra 1991 og Vandmiljøplan II fra 1998.

Aftalen om Vandmiljøplan III indeholder tiltag rettet mod en halvering af landbrugets fosforoverskud, etablering af 50.000 ha dyrk- ningsfrie randzoner til reduktion af fosforudledningen, reduktion af kvælstofudvasknin- gen med minimum 13 pct. og skærpede krav om reduktion af ammoniakfordampning og lugtgener af hensyn til sårbare naturtyper og nabobeboelser.

Hertil kommer en styrkelse af økologisk jordbrugsproduktion og afsætning af økologiske produkter, samt en bety- delig forskningsindsats bl.a. med henblik på reduktion af næringsstoftab og lugtemis- sion.

Udover de i nærværende lovforslag omhandlede ændringer indebærer aftalen om Vandmiljøplan III, at udnyttelseskravene til kvælstof i minkgylle øges fra 65 til 70 pct. Samtidig forudsættes en gradvis stigning af udnyttelsesgraden for øvrige typer af hus- dyrgødning i takt med, at den tekniske udvikling og driftsmæssige viden kan begrunde dette. Herved sikres det, at den seneste viden om effektiv gødningsanvendelse og gød- ningstilgængelighed kommer miljøet til gode. Disse reguleringer vil ske administrativt i medfør af den eksisterende lovgivning.”

Gødningsanvendelsesloven er senere ændret bl.a. ved lov nr. 186 af 2. marts 2016, hvor be- stemmelsen i § 6, stk. 3, fik følgende ordlyd:

- 10 -

"Stk. 3. Ministeren fastsætter afgrødernes kvælstofnormer."

Af de almindelige bemærkninger til lovforslaget og af bemærkningerne til ikrafttrædelsesbe- stemmelsen i § 2 fremgår bl.a. (Folketingstidende 2015-16, tillæg A, lovforslag nr. L 68):

”1. Indledning

Lovforslaget fremsættes med henblik på tilpasning af miljø- og fødevareministerens bemyndigelse til at fastsætte afgrødernes kvælstofnormer i lov om jordbrugets anven- delse af gødning og om plantedække (herefter gødskningsloven).

Hensigten er, at mini- steren i forbindelse med udmøntningen af bemyndigelsen ved bekendtgørelse kan påbe- gynde udfasningen af reduktionen af afgrødernes kvælstofnormer i det omfang, det på fagligt og juridisk grundlag er vurderet, at tilførsel af den ekstra mængde kvælstof hol- des inden for Danmarks EU-retlige forpligtelser på natur- og miljøområdet, herunder særligt Rådets direktiv 91/676/EØF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (herefter nitratdirektivet) …

2. Lovforslagets baggrund

Kvælstofnormsystemet har siden den af Folketinget i 1991 vedtagne handlingsplan for en bæredygtig udvikling i landbruget været en væsentlig del af den danske kvælstofind- sats.

Med aftalen om Vandmiljøplan II af 17. februar 1998 (herefter VMP II) blev der foreta- get en skærpelse af foranstaltningerne med henblik på kvælstofreduktion via en nedsæt- telse af kvælstofnormerne med 10 pct. i forhold til det økonomiske optimum, jf. lov nr. 472 af 1. juli 1998 om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække.

Loven tilsigtede at bidrage til realiseringen af den nationale målsætning om reduktion af mark- bidraget med 100.000 ton kvælstof og blev som sådan anvendt over for EU- Kommissionen med henblik på at demonstrere, at Danmark opfylder nitratdirektivet.

Til indstilling af de økonomisk optimale kvælstofnormer nedsatte det daværende Fødeva- reministerium i 1999 et udvalg vedr. kvælstofnormer, - prognoser og kvælstof i husdyr- gødning (herefter Normudvalget).

Som opfølgning på midtvejsevalueringen af VMP II i 2000 blev bemyndigelsen i lovens § 6, stk. 3, udvidet, så der blev åbnet for muligheden for at fastsætte regionaliserede kvælstofnormer med henblik på at kunne tage hensyn til proteinværdi i forbindelse med normfastsættelsen i specifikke områder, hvor dette havde særlig betydning ved fastlæg- gelsen af det driftsøkonomiske optimum, jf. lov nr. 455 af 7. juni 2001.

Som led i vandmiljøplan III (herefter VMP III) blev der foretaget en teknisk justering af normfastsættelsessystemet. Kvælstofnormerne blev fortsat som hovedregel fastsat uden hensyn til proteinværdi, men således at normreduktionen maksimalt kunne fastsættes til 10 pct. under det driftsøkonomiske optimum, som besluttet ved VMP II. Dog kunne den samlede kvælstofkvote ikke overstige kvoten fra planperioden 2003/2004 reguleret for effekten af afgrødeforskydninger, jf. lov nr. 437 af 9. juni 2004.

- 11 -

For at leve op til Danmarks forpligtelser i henhold til vandrammedirektivet, og som op- følgning på midtvejsevalueringen af VMP III foretaget i 2008, blev der foretaget endnu en teknisk justering af normfastsættelsessystemet, så der skete en neutralisering af kvælstofeffekten ved udtagning af arealer fra landbrugsmæssig drift til f.eks. byudvik- ling, natur m.v., jf. lov nr. 1528 af 27. december 2009.

Lovforslaget er en del af den fødevare- og landbrugspakke, som er indeholdt i rege- ringsgrundlaget ”Sammen for fremtiden” fra juni 2015.

Af regeringsgrundlaget ”Sammen for fremtiden” fremgår, at natur og miljø skal gives videre til de kommende generationer i god stand, men at det er en forudsætning herfor, at der skabes vækst, job og velfærd. Herudover skal de miljøpolitiske mål opnås på den samfundsøkonomisk mest effektive måde, således at der opnås mest miljø for pengene. …

3.2. Miljø- og Fødevareministeriets overvejelser Danmark har en stærk fødevare- og landbrugssektor, som skaber arbejdspladser og eks- port. Fødevareerhvervet er vækstmotor i dele af Danmark, der er ramt af mangel på ar- bejdspladser og muligheder for udvikling. Sektoren er under stigende pres fra den glo- bale konkurrence.

Formålet med lovforslaget er at skabe bemyndigelse til at påbegynde udfasningen af re- duktionen af afgrødernes kvælstofnormer i forhold til det økonomiske optimum med henblik på at forøge råvaregrundlaget, således at fødevare- og landbrugssektoren gøres endnu bedre rustet til at øge eksporten, skabe mere vækst og beskæftigelse i samspil med natur og miljø.

Reducerede kvælstofnormer indgår i opfyldelsen af målsætningerne i en række af natur- og miljødirektiverne, særligt nitratdirektivet og vandrammedirektivet. Udfasning af re- duktionen af afgrødernes kvælstofnormer i forhold til det økonomiske optimum forud- sætter derfor, at det er vurderet, at tilførsel af den ekstra mængde kvælstof holdes inden for Danmarks EU-retlige forpligtelser i forhold til natur, overfladevand, grundvand og klima.

Grundlaget for den danske vandmiljøindsats er under revision. Regeringen vil, i forbin- delse med fremlæggelsen af en landbrugs- og fødevarepakke, foreslå en samlet håndte- ring af kvælstofreguleringen.

Det er Miljø- og Fødevareministeriets vurdering i relation til en merudledning af kvælstof til kystvande, som følge af en udfasning af normreduk- tionen, at forpligtigelsen til at forebygge forringelse ikke umiddelbart kan antages at være til hinder for at øge udledningen af kvælstof under forudsætning af, at ingen af de marine kvalitetselementer herved ændrer tilstandsklasse i nedadgående retning.

Dette gælder dog ikke for vandområder, hvor et eller flere kvalitetselementer allerede befinder sig i nederste tilstandsklasse. Merudledningen vil skulle ses i sammenhæng med andre initiativer, der påvirker udledningen af kvælstof, herunder baseline 2021.

Det bemær- kes, at det tværministerielle kvælstofudvalg under Finansministeriets ledelse, der blev nedsat af den forrige regering som opfølgning på udkastet til vandområdeplaner, der blev sendt i høring i 2014, har fået til opgave at foretage en samlet vurdering af, om be- regningen af indsatsbehovet skal revurderes. Udvalget ser derudover på de usikkerhe-

- 12 -

der, der er forbundet med opgørelse af indsatsbehovet og effekterne af forskellige vir- kemidler.

Sideløbende med udfasningen af de reducerede kvælstofnormer, under de nævnte hen- syn, og tilvejebringelse af det faglige grundlag, udarbejder regeringen en handlingsplan for, hvornår og hvordan målrettede tiltag og regulering kan gennemføres med henblik på at sikre forbedringer i vandmiljøets tilstand frem mod 2021.

I handlingsplanen vil der endvidere indgå principper for, hvordan belastningen begrænses til det niveau, der er besluttet i vandområdeplanerne uanset, om normerne fastsættes efter et økonomisk op- timum, som kan variere fra år til år. Der vil blive udarbejdet forslag til den konkrete gennemførelse af handlingsplanen for målrettede tiltag og regulering.

3.3. Den foreslåede ordning Med den foreslåede ændring i lovforslagets § 1, nr. 1, nyaffattes miljø- og fødevaremi- nisterens bemyndigelse til at fastsætte afgrødernes kvælstofnormer.

Principperne for normfastsættelsen videreføres, således at der tages udgangspunkt i en økonomisk optimal kvælstoftildeling, som indstilles af Normudvalget. Ved fastlæggel- sen af de gennemsnitlige økonomiske optimale kvælstofnormer vil kvælstofprognosen for den pågældende planperiode og udbyttestigninger, der gennem forsøgsresultater kan dokumenteres at ville kunne realiseres uden restriktioner i kvælstoftilførslen, som hidtil indgå.

Det er ikke hensigten, at der inden for rammerne af den foreslåede bemyndigelse fore- tages en yderligere reduktion af afgrødernes kvælstofnormer i forhold til det driftsøko- nomiske optimum, end den beregnede normreduktion, der blev fastsat pr. 1. august 2015, som denne er beskrevet ovenfor under afsnit 3.1.

Det er Miljø- og Fødevareministeriets vurdering, at det ligger inden for rammerne af den foreslåede bemyndigelse, at miljø- og fødevareministeren kan påbegynde udfasnin- gen af reduktionen af afgrødernes kvælstofnormer. Det er en forudsætning for udfasning af reduktionen af kvælstofnormerne inden for rammerne af bemyndigelsen, at det på fagligt og juridisk grundlag er vurderet, at tilførsel af den ekstra mængde kvælstof hol- des inden for Danmarks EU-retlige forpligtelser i forhold til natur, overfladevand, grundvand og klima.

Det er endvidere Miljø- og Fødevareministeriets vurdering, at en udfasning af reduktio- nen af afgrødernes kvælstofnormer i forhold til det økonomiske optimum ligger inden lovens formål som angivet i lovens § 1, idet fastsættelse af kvælstofnormer indebærer en regulering af jordbrugets anvendelse af gødning med henblik på at begrænse udvask- ningen af kvælstof.

Det er hensigten, at kvælstofnormerne fortsat fastsættes årligt ved bekendtgørelsen med virkning for en konkret planperiode, og at der fastsættes en kvælstofnorm for hver en- kelt afgrødekategori ved standardudbytte for klimaområder, jordbonitet og særlige van- dingsbehov. Planperioden er fastsat i lovens § 4 og omfatter perioden 1. august til 31. juli.

Udmøntningen af bemyndigelsen ved bekendtgørelse forudsættes at ske på grundlag af en politisk aftale om den fremtidige natur- og miljøindsats på landbrugsområdet, herun-

- 13 -

der udfasningen af de reducerede kvælstofnormer, således at det sikres, at Danmark fortsat kan leve op til de EU-retlige og internationale forpligtelser på natur- og miljøom- rådet.

Miljø- og fødevareministerens bemyndigelse til at fastsætte forskellige normer for for- skellige regioner i landet på baggrund af forskel i udbytteniveauer har ikke været udnyt- tet og foreslås derfor ikke videreført. Der vil således ikke være muligt inden for ram- merne af den foreslåede bemyndigelse at fastsætte forskellige normer i forskellige regi- oner i landet med henblik på at kunne tage hensyn til proteinværdi i forbindelse med normfastsættelsen i specifikke områder, hvor dette havde særlig betydning ved fastlæg- gelsen af det driftsøkonomiske optimum. …

5. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet m.v. Forslaget indebærer ikke i sig selv økonomiske og administrative konsekvenser for er- hvervslivet m.v. Udmøntningen af bemyndigelsen i lovforslagets § 1, nr. 1, til ved be- kendtgørelse at iværksætte udfasningen af de reducerede kvælstofnormer, vil indebære en økonomisk gevinst for erhvervslivet. Københavns Universitet har i 2013 opgjort de erhvervsøkonomiske konsekvenser ved reducerede kvælstofnormer til 331-848 mio. kr. årligt. Med de senere års stigende kornpriser kan det ikke udelukkes, at omkostningerne for erhvervet er større end hidtil antaget. …

Til § 2 …

Overtrædelse af reglerne om det maksimale brug af kvælstofholdig gødning, jf. lovens § 5, er strafbelagt i lovens § 29, stk. 1.

Det er Miljø- og Fødevareministeriets vurdering, at håndhævelsen af overtrædelser af reglerne for det maksimale brug af kvælstofholdig gødning (overgødskning) i tidligere planperioder ikke bliver påvirket af ændringen af reglerne, jf. U 1998.736 V. I den på- gældende sag var der, efter overtrædelsen var begået, sket ændring af normtallene for kvælstofindhold i husdyrgødning.

Af Vestre Landsrets dom fremgår, at efter det for landsretten oplyste om baggrunden for ændringerne i regelsættet måtte antages, at æn- dringerne skyldtes ydre, strafskylden uvedkommende forhold.

Det fremgår endvidere, at da straffen således er anvendt som led i en af ydre forhold bestemt og fortsat praktiseret reguleringsteknik, tiltrædes det, at behovet og forbruget af kvælstof i tiltales bedrift er opgjort efter de regler, der var gældende i planåret 1994/95, og at straffen er fastsat i forhold hertil, jf. straffelovens § 3, stk. 1, 2. pkt.

Den omfordeling af kvælstofreduktionsindsatsen, der sker ved udfasningen af reduktio- nen af kvælstofnormerne forudsætter, at det på et fagligt grundlag vurderes, at natur, overfladevand, grundvand og klima ikke forringes ved tilførsel af den forøgende mæng- de kvælstof. Der er med andre ord ikke tale om, at regelændringerne skyldes en ændret opfattelse af forholdets strafværdighed, men skyldes ydre, strafskylden uvedkommende forhold, jf. straffelovens § 3, stk. 1, 2. pkt.

- 14 -

Som følge af ovenstående vil NaturErhvervstyrelsen, også efter lovforslagets fremsæt- telse og vedtagelse, kontrollere og anmelde overtrædelser af reglerne på det grundlag, der var gældende i den pågældende planperiode.

Den endelige afgørelse af spørgsmålet om, hvorvidt en overtrædelse skal bedømmes på baggrund af reglerne for den pågældende planperiode, hvori brugen af den kvælstofhol- dig gødning har fundet sted, eller efter den ændrede regulering fastsat i medfør af den ændrede bemyndigelse i lovforslagets § 1, stk. 1, henhører under domstolene.”

Ved lov nr. 338 af 2. april 2019, som trådte i kraft den 5. april 2019, blev gødningsanvendel- sesloven ophævet og erstattet af en ny lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om næ- ringsstofreducerende tiltag. Loven indeholder som nævnt i § 12 en bestemmelse, der svarer til gødningsanvendelseslovens § 5. Af lovens § 58, stk. 3, fremgår, at den ikke finder anvendelse på forhold, der vedrører planperioden 2018/2019 og tidligere planperioder. For sådanne for- hold finder de hidtil gældende regler anvendelse.

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og EU-Charteret Artikel 7 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention har følgende ordlyd:

”Stk. 1. Ingen kan kendes skyldig i et strafbart forhold på grund af en handling eller undladelse, der ikke udgjorde en forbrydelse efter national eller international ret på det tidspunkt, da den blev begået. Der kan heller ikke pålægges en strengere straf end den, der var anvendelig på det tidspunkt, da lovovertrædelsen blev begået. Stk. 2. Denne artikel er ikke til hinder for, at en person domfældes og straffes for en handling eller undladelse, der på det tidspunkt, da den blev begået, var en forbrydelse ifølge de af civiliserede nationer anerkendte almindelige retsprincipper.”

Artikel 49 i EU’s charter om grundlæggende rettigheder har følgende ordlyd:

”1. Ingen kan kendes skyldig i et strafbart forhold på grund af en handling eller undla- delse, som ikke udgjorde en forbrydelse efter national ret eller international ret på det tidspunkt, da den blev begået. Der kan heller ikke pålægges en strengere straf end den, der var anvendelig på det tidspunkt, da lovovertrædelsen blev begået. Hvis der, efter at en lovovertrædelse er begået, i loven fastsættes en mildere straf, skal denne anvendes.

2. Denne artikel er ikke til hinder for, at en person domfældes og straffes for en hand- ling eller undladelse, som på det tidspunkt, da den blev begået, var en forbrydelse ifølge de almindelige principper, der er anerkendt af alle nationer.

3. Straffens omfang skal stå i rimeligt forhold til overtrædelsen.”

Nitratdirektivet, habitatdirektivet og SMV-direktivet

- 15 -

Rådets direktiv 91/676/EØF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater, der stammer fra landbruget (nitratdirektivet), indeholder bl.a. følgende bestemmelser:

”Artikel 1

Dette direktiv har til formål: - at nedbringe vandforurening forårsaget eller fremkaldt af nitrater, der stammer fra landbruget, og - at forebygge yderligere forurening af denne art. …

Artikel 5

1. Med henblik på gennemførelse af de i artikel 1 omhandlede målsætninger udarbejder medlemsstaterne inden to år efter den oprindelige udpegelse som omhandlet i artikel 3, stk. 2, eller inden et år efter enhver senere udpegelse som omhandlet i artikel 3, stk. 4, handlingsprogrammer for de udpegede sårbare zoner.

2. Et handlingsprogram kan vedrøre alle sårbare zoner på en medlemsstats område, eller der kan, hvis medlemsstaten finder det hensigtsmæssigt, udarbejdes forskellige pro- grammer for forskellige sårbare zoner eller dele af zoner.

3. I handlingsprogrammerne skal der tages hensyn til: a) de foreliggende videnskabelige og tekniske data, hovedsagelig om kvælstoftilførsler fra henholdsvis landbrugsvirksomhed og andre kilder b) miljøbetingelserne i de relevan- te områder i den pågældende medlemsstat.

4. Handlingsprogrammerne skal gennemføres inden fire år efter deres udarbejdelse og skal bestå af følgende bindende foranstaltninger: a) foranstaltningerne i bilag III b) de foranstaltninger, som medlemsstaterne har fore- skrevet i den eller de kodekser for godt landmandskab, der er overflødiggjort af foran- staltningerne i bilag III.

5. Medlemsstaterne træffer inden for rammerne af handlingsprogrammerne desuden de supplerende foranstaltninger eller skærpede foranstaltninger, som de anser for nødven- dige, hvis det allerede fra starten eller på baggrund af de erfaringer, der indhøstes i for- bindelse med handlingsprogrammernes gennemførelse, viser sig, at foranstaltningerne i stk. 4 ikke er tilstrækkelige til at nå de mål, der er fastsat i artikel 1. Ved udvælgelsen af disse foranstaltninger tager medlemsstaterne hensyn til, om de er effektive og rentable i forhold til andre mulige forebyggende foranstaltninger.

6. Medlemsstaterne udarbejder og gennemfører passende overvågningsprogrammer med henblik på at vurdere effektiviteten af de handlingsprogrammer, der er udarbejdet i medfør af denne artikel.

De medlemsstater, som lader artikel 5 gælde for hele deres nationale område, skal over- våge nitratindholdet i vand (overfladevand og grundvand) på udvalgte målesteder, som

- 16 -

gør det muligt at fastslå omfanget af nitratforureningen i vandet hidrørende fra land- brugsvirksomhed.

7. Medlemsstaterne skal mindst hvert fjerde år foretage en ny gennemgang af og om fornødent revidere deres handlingsprogrammer, herunder eventuelle supplerende foran- staltninger, der er truffet i henhold til stk. 5. De underretter Kommissionen om ændrin- ger i handlingsprogrammerne.”

Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og plan- ter (habitatdirektivet) indeholder bl.a. følgende bestemmelser:

”Artikel 2

1. Formålet med dette direktiv er at bidrage til at sikre den biologiske diversitet ved at bevare naturtyperne samt de vilde dyr og planter inden for det af medlemsstaternes om- råde i Europa, hvor Traktaten finder anvendelse.

2. De foranstaltninger, der træffes efter dette direktiv, tager sigte på at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for naturtyper samt vilde dyre- og plantearter af fællesskabsbetydning.

3. De foranstaltninger, der træffes efter dette direktiv, tager hensyn til de økonomiske, sociale og kulturelle behov og til regionale og lokale særpræg. Bevaring af naturtyper og af levesteder for arter …

Artikel 6

1. For de særlige bevaringsområder iværksætter medlemsstaterne de nødvendige beva- ringsforanstaltninger, hvilket i givet fald kan indebære hensigtsmæssige forvaltnings- planer, som er specifikke for lokaliteterne eller integreret i andre udviklingsplaner, samt de relevante retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler, der opfylder de økolo- giske behov for naturtyperne i bilag I og de arter i bilag II, der findes på lokaliteterne.

2. Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelse af natur- typerne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger.

3. Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lo- kalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projek- ter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne.

På baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på lokaliteten, og med forbehold af stk. 4, giver de kompetente nationale myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de har sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de - hvis det anses for nødvendigt - har hørt offentligheden.

- 17 -

4. Hvis en plan eller et projekt, på trods af at virkningerne på lokaliteten vurderes nega- tivt, alligevel skal gennemføres af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfunds- interesser, herunder af social eller økonomisk art, fordi der ikke findes nogen alternativ løsning, træffer medlemsstaten alle nødvendige kompensationsforanstaltninger for at sikre, at den globale sammenhæng i Natura 2000 beskyttes. Medlemsstaten underretter Kommissionen om, hvilke kompensationsforanstaltninger der træffes.

Hvis der er tale om en lokalitet med en prioriteret naturtype og/eller en prioriteret art, kan der alene henvises til hensynet til menneskers sundhed og den offentlige sikkerhed eller væsentlige gavnlige virkninger på miljøet, eller, efter udtalelse fra Kommissionen, andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser.”

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/42/EF af 27. juni 2001 om vurdering af bestem- te planers og programmers indvirkning på miljøet (direktivet om strategisk miljøvurdering eller SMV-direktivet) indeholder bl.a. følgende bestemmelser:

”Artikel 1

Formål Formålet med dette direktiv er at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau og at bidrage til integrationen af miljøhensyn under udarbejdelsen og vedtagelsen af planer og program- mer med henblik på at fremme bæredygtig udvikling ved sikring af, at der i overens- stemmelse med dette direktiv gennemføres en miljøvurdering af bestemte planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet.

Artikel 2

Definitioner I dette direktiv forstås ved: a) "planer og programmer": planer og programmer, herunder sådanne der medfinansie- res af Det Europæiske Fællesskab, samt ændringer deri - som udarbejdes og/eller vedtages af en national, regional eller lokal myndighed, eller som udarbejdes af en myndighed med henblik på vedtagelse af parlament eller regering via en lovgivningsprocedure, og - som kræves ifølge love og administrative bestemmelser b) "miljøvurdering": udarbejdelse af en miljørapport, gennemførelse af høringer, hen- syntagen til miljørapporten og til resultaterne af høringerne ved beslutningstagning samt underretning om afgørelsen i overensstemmelse med artikel 4-9 c) "miljørapport": den del af dokumentationen vedrørende planen eller programmet, som indeholder de oplysninger, der kræves i artikel 5 og i bilag I d) "offentligheden": en eller flere fysiske eller juridiske personer og, i overensstemmel- se med national lovgivning eller praksis, foreninger, organisationer eller grupper heraf.

Artikel 3

Anvendelsesområde

- 18 -

1. Der skal for de i stk. 2-4 omhandlede planer og programmer, som kan få væsentlig indvirkning på miljøet, gennemføres en miljøvurdering, som skal være i overensstem- melse med dette direktivs artikel 4-9. 2.

Med forbehold af stk. 3 gennemføres der en miljøvurdering for alle planer og pro- grammer: a) som udarbejdes inden for landbrug, skovbrug, fiskeri, energi, industri, transport, af- faldshåndtering, vandforvaltning, telekommunikation, turisme, fysisk planlægning og arealanvendelse, og som fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til de projekter, der er omhandlet i bilag I og II til direktiv 85/337/EØF, eller b) for hvilke det på grund af den sandsynlige indvirkning på lokaliteter er besluttet, at der kræves en vurdering i medfør af artikel 6 eller 7 i direktiv 92/43/EØF. 3.

For planer og programmer som omhandlet i stk. 2, der fastlægger anvendelsen af mindre områder på lokalt plan eller angiver mindre ændringer i de pågældende planer og programmer, skal der kun gennemføres en miljøvurdering, hvis medlemsstaten fast- slår, at de kan få væsentlig indvirkning på miljøet. 4.

Medlemsstaterne afgør, om planer og programmer, som ikke falder ind under stk. 2, men som fastlægger rammerne for fremtidige anlægstilladelser til projekter, kan forven- tes at få væsentlig indvirkning på miljøet. 5.

Medlemsstaterne afgør, om de planer eller programmer, som er omhandlet i stk. 3 og 4, kan få væsentlig indvirkning på miljøet, enten ved at undersøge hvert enkelt tilfælde eller ved at opstille typer af planer og programmer eller ved at kombinere de to metoder.

I den forbindelse tager medlemsstaterne i alle tilfælde hensyn til de relevante kriterier, der er nævnt i bilag II, med henblik på at sikre, at planer og programmer, der kan få væ- sentlig indvirkning på miljøet, er omfattet af dette direktiv. 6. Ved undersøgelsen af det enkelte tilfælde og ved opstillingen af typer af planer og programmer, jf. stk. 5, høres de i artikel 6, stk. 3, omhandlede myndigheder. 7.

Medlemsstaterne sørger for, at resultatet i henhold til stk. 5, herunder grundene til, at der ikke kræves en miljøvurdering i henhold til artikel 4-9, gøres offentligt tilgængelige. 8. Følgende planer og programmer er ikke omfattet af dette direktiv: - planer og programmer, som alene tjener et nationalt forsvarsformål og et civilt bered- skabsformål - finansielle og budgetmæssige planer og programmer.”

Højesterets begrundelse og resultat

Sagens baggrund og problemstilling T er fundet skyldig i overtrædelse af gødningsanvendelseslovens § 5 ved i sin landbrugsvirksomhed i planperioden 2008/2009 at have gennemført gødskning med tilførsel af mere kvælstof end virksomhedens tilladte kvote for den pågældende planperiode.

Hovedspørgsmålene i denne sag er, om T skal frifindes i medfør af straffelovens § 3, stk. 1, 1. pkt., eller som følge af manglende national overholdelse af procedurereglerne i habitatdirektivet (Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter) og SMV-direktivet (Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/42/EF

- 19 -

af 27. juni 2001 om vurdering af bestemte planers og programmers indvirkning på miljøet). Sagen angår endvidere, om et yderligere forhold begået i planperioden 2006/2007 er forældet samt fastsættelse af bødestraffen.

Forældelse Forældelsesfristen på 4 år, jf. gødningsanvendelseslovens § 29, stk. 4, skal regnes fra det sid- ste tidspunkt for udbringning af gødning i den pågældende planperiode. Anklagemyndigheden har for Højesteret gjort gældende, at forældelsesfristen blev afbrudt, da T modtog Plantedirektoratets bødeforelæg af 6. april 2011.

Højesteret finder, at forældelsesfristen blev afbrudt, da T modtog bødeforelægget, jf. straffelovens § 94, stk. 5. Det er således afgørende for, om forholdet er forældet, om sidste udbringning af gødning i foråret 2007 fandt sted mere end fire år før den dag i 2011, hvor han modtog bødeforelægget. Landsretten har ikke fundet det bevist, at T har udbragt gødning efter ”april/maj 2007”.

Højesteret finder, at det ikke med sikkerhed kan udledes af dette bevisresultat, at sidste udbringning af gødning er sket mindre end 4 år før det tidspunkt, hvor han modtog bødeforelægget. Højesteret tiltræder derfor, at sagens forhold 1 er forældet.

Straffelovens § 3 Der er enighed om, at T lovligt kunne have gennemført gødskning med den mængde kvælstof, som han tilførte i planperioden 2008/2009, hvis hans virksomheds kvælstofkvote dengang havde været fastsat efter de ændrede regler om fastsættelse af kvælstofkvoter, som blev gennemført ved lov nr. 186 af 2. marts 2016. Det er i forarbejderne til denne lov forudsat, at overtrædelser af kvælstofkvoter for planperioder, der ligger forud for denne lovændring, fortsat kan straffes, medmindre straffelovens § 3 er til hinder herfor.

Spørgsmålet er således, om straffelovens § 3 indebærer, at T ikke kan straffes for at have overskredet sin gødningskvote.

Straffelovens § 3 regulerer tilfælde, hvor straffelovgivningen ved en handlings pådømmelse er forskellig fra straffelovgivningen, da handlingen blev begået.

- 20 -

Den bestemmelse, som T har overtrådt, er gødningsanvendelseslovens § 5 (nu § 12 i lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om næringsstofreducerende tiltag), hvorefter en virksomheds forbrug af kvælstof til gødningsformål i en planperiode ikke må overstige virksomhedens kvote for kvælstof. Denne bestemmelse er ikke ændret. Det er således også efter de nugældende regler strafbart for en virksomhed at overskride den årligt fastsatte kvæl- stofkvote. Kriterierne for fastsættelsen af bødestraffen for sådanne overtrædelser er heller ikke ændret.

Fastsættelse af virksomhedernes kvælstofkvoter sker efter regler i bekendtgørelser, som alene finder anvendelse for den pågældende planperiode, der som udgangspunkt løber fra den 1. august til den 31. juli året efter.

Den kvælstofkvote, som T har overskredet, finder således alene anvendelse for gødskning foretaget inden for den pågældende planperiode. Bekendtgørelsen for den planperiode, som denne sag omhandler, er ikke ophævet, og kvoten gælder således stadig for gødskning gennemført i den pågældende periode.

Under disse omstændigheder finder Højesteret, at den nugældende straffelovgivning ikke er forskellig fra den, som var gældende, da T begik det strafbare forhold, og straffelovens § 3 finder derfor ikke anvendelse. Lovovertrædelsen skal således bedømmes efter den lovgivning, som var gældende, da han begik handlingen, og som stadig er gældende for den planperiode, sagen angår.

Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 7 og Den Europæiske Unions Charter om grundlæggende rettigheder artikel 49 er derfor heller ikke til hinder for, at han straffes for den overtrædelse af gødningsanvendelsesloven, han er fundet skyldig i.

Forholdet til SMV-direktivet og habitatdirektivet T har gjort gældende, at den danske nitrathandlingsplan for årene 2008-2011 og de danske regler for tildeling af kvælstofkvoter skulle have været undergivet miljøvurdering efter SMV- direktivet og konsekvensvurdering efter habitatdirektivet. Han har gjort gældende, at denne tilsidesættelse af kravene om miljø- og konsekvensvurdering indebærer, at reglerne i gødningsanvendelsesloven og de tilhørende bekendtgørelser om fastsættelse af kvælstofkvoter er ugyldige, og at han som følge heraf ikke kan straffes for at overskride sin kvælstofkvote.

- 21 -

T er dømt for at udlede mere kvælstof end tilladt efter gødningsanvendelsesloven. Reglerne i gødningsanvendelsesloven om begrænsninger af landbrugets udledning af kvælstof har til formål at opfylde Danmarks forpligtelser ifølge nitratdirektivet (Rådets direktiv 91/676/EØF af 12. december 1991 om beskyttelse af vand mod forurening forårsaget af nitrater), som er et minimumsdirektiv.

SMV-direktivets regler om miljøvurdering og habitatdirektivets regler om vurdering af miljømæssige konsekvenser har til formål at sikre beskyttelsen af miljøet, herunder de særligt bevaringsværdige områder, som er omfattet af habitatdirektivet.

En miljø- eller konsekvensvurdering efter disse direktiver ville derfor ikke kunne medføre en pligt for myndighederne til at fastsætte lempeligere regler for landbrugets udledning af kvælstof, således at T fik ret til større kvælstofkvoter.

Højesteret finder på den anførte baggrund, at en eventuel tilsidesættelse af procedurereglerne i SMV-direktivet og habitatdirektivet ikke kan føre til, at T ikke kan straffes. Der er herefter ikke anledning til at tage stilling til, om de nævnte procedureregler er tilsidesat.

Straffastsættelsen Der er ved bødefastsættelsen taget hensyn til den lange sagsbehandlingstid, og Højesteret fin- der ikke grundlag for yderligere nedsættelse.

Konklusion Højesteret stadfæster dommen.

Thi kendes for ret

:

Landsrettens dom stadfæstes.

T skal betale sagens omkostninger for Højesteret.

D O M

afsagt den 21. december 2017 af Vestre Landsrets 11. afdeling (dommerne Hanne Aagaard, Vogter og Helle Korsgaard Lund-Andersen) i ankesag

V.L. S–0278–17

Anklagemyndigheden mod T født den … 1970 (advokat Uffe Baller, Aarhus, (beskikket forsvarer) og advokat Hans Sønderby Christensen, Randers, (valgt forsvarer))

Retten i Holstebro har den 8. september 2016 afsagt dom i 1. instans (rettens nr. 2- 1475/2015).

Påstande

Anklagemyndigheden har påstået dom i overensstemmelse med tiltalen i 1. instans.

Tiltalte, T, har påstået stadfæstelse, subsidiært at sagen udsættes med henblik på forelæggelse for EU Domstolen.

Supplerende oplysninger

Den 3. februar 2017 har Procesbevillingsnævnet meddelt anklagemyndigheden tilladelse til anke.

Landbrugskonsulent B har til brug for ankesagen udarbejdet følgende opgørelse fra de indberettede gødningsregnskaber:

- 2 -

”…

år

Ha Husdyrgødning indgår i gødningsregnskabet med Kg N Handelsgødning indgår i gødningsregnskabet med Kg N Indkøbt handelsgødning Kg N 2006/2007 342 29556 25668 25680 2007/2008 361,46 27884 27998 27998 2008/2009 361,39 33523 27184 27184 2009/2010 374,44 26458 28081 28431 2010/2011 374,44 31922 29650 16650 …”

Specialkonsulent i Landbrugsstyrelsen, , har den 27. november 2017 udarbejdet følgende oversigt over de indberettede gødningsregnskaber:

”… Indberettede gødningsregnskaber før 4. januar 2011: Planperiode Indberettet den Startlager af handels- gødning Slutlager af handels- gødning Indkøbt handels- gødning Kvote minus forbrug 2006/2007 13-02-2008 0 0 25.680 11 2007/2008 27-11-2008 0 0 27.998 6 2008/2009 29-03-2010 0 0 27.184 887 2009/2010 14-12-2010 0 2.450 28.431 16

Indsendte gødningsregnskaber efter 4. januar 2011: Planperiode Indberettet den Startlager af handels- gødning Slutlager af handels- gødning Indkøbt handels- gødning Kvote minus forbrug 2006/2007 01-02-2011 0 7.020 32.700 11 2007/2008 01-02-2011 7.020 7.020 27.998 6 2008/2009 01-02-2011 7.020 12.650 33.664 37

- 3 -

2009/2010 22-02-2011 12.650 13.000 28.431 5 2010/2011 04-01-2012 13.000 0 16.650 46 …”

Forklaringer

Tiltalte og vidnerne B og A har for landsretten i det væsentlige forklaret som i 1. instans. Der er endvidere afgivet forklaring af specialkonsulent .

Tiltalte har supplerende forklaret, at han ikke så, hvad D noterede ned, da han talte med ham. Han hæftede sig ikke efterfølgende ved, at de indberettede gødningsregnskaber viste start- og slutlager med 0 kg N. Han så ikke fakturaerne fra Y ApS. Han husker ikke noget om berigtigelserne af gødningsregnskaberne i 2011. Gødningen stod i maskinhuset bagerst til venstre.

Det stod på den plads det meste af tiden, men blev flyttet lidt rundt. Han brugte ikke gødningen indkøbt i 2007. Den stod urørt i hvert fald i 3 år. Gødningen indkøbt i 2009 stod også på lager. Han mener, at han begyndte at bruge af den oplagrede gødning i 2011. Det gik først i januar 2011, da han fik brev fra Plantedirektoratet, op for ham, at der var sket omfakturering.

Der blev købt meget foderkorn ind til landbrugsdriften, så hans mor, der stod for regnskaberne, havde ingen grund til at studse over køb af foderkorn. Han blev i byretten bedt om på en skitse at indtegne, hvor gødningen lå oplagret i maskinhuset. I gødningsperioden 2010/2011 brugte han af lageret, og han har derfor netop i denne periode indkøbt væsentligt mindre handelsgødning end normalt.

De tal for slutlager, som landboforeningen har, er nogle, han har givet. Han var ikke oprindeligt bekendt med, at der var problemer med registreringen af ham i gødningsregistret. Det gik først op for ham senere. Han havde forud for 2007 handlet med C og Y ApS i 1-2 år. Hele lagret fra 2007 var i behold, da han købte gødning igen i 2009.

Det var billig gødning, så han købte mere, selv om han havde meget på lager i forvejen. Gødningsforbruget ændrer sig fra år til år efter vejrforholdene, og efter hvor mange marker med vintersæd, der går til. Han har ikke frivilligt påtaget sig at udlægge efterafgrøder.

B har supplerende forklaret, at tidsfaktoren i sagen, der går helt tilbage til planperioden 2006/2007, har betydning for, at han ikke i dag nærmere kan redegøre for visse forhold vedrørende de ældre gødningsregnskaber. Landboforeningen har også skiftet edb-systemer for

- 4 -

gødnings- og husdyrregnskaber flere gange. Indberetningen fra landboforeningens system til ministeriets system sker elektronisk, men der kan være sket en menneskelig fejl i forbindelse med indtastning eller en teknisk fejl i forbindelse med overførslen af data. Indtastningen kan også være foregået efterfølgende. Gødskning af marker ophører typisk primo eller medio juni måned i dyrkningsåret. Gødningsforbruget kan skifte fra år til år alt efter, hvordan de faktiske forhold er på gødningstidspunktet, herunder hvordan navnlig vinterafgrøden står. Vinteren kan tage en del af vintersæden.

har forklaret, at gødskningskravene i de omhandlede planperioder lå omkring 20 % under ”økonomisk optimum”. Den mængde gødning, der påstås at være lagt på lager, ville i dag lovligt kunne udbringes på tiltaltes marker. Kolonnen ”Kvote minus forbrug” er målt i kg N. I 2011 blev der indsendt et papirregnskab, hvor den ekstra indkøbte gødning blev medtaget, og slutlagret blev opskrevet med det ekstra indkøbte. Kolonnen ”Kvote minus forbrug” er uændret.

Der er nu forskellige tiltag, der skal hindre miljøskader som følge af de nye regler, der tillader udbringning af mere gødning. Der må ikke bruges randzoner, og der skal sås efterafgrøder. Der kan nu søges tilskud til efterafgrøder. Der kan komme et obligatorisk krav om efterafgrøder, så Danmark kan opfylde sine forpligtelser i forhold til EU, hvis tiltagene ikke opnås på frivilligt grundlag. I 2011 var der ikke praksis for at gennemføre fysisk kontrol. Heller ikke selv om landmanden bad om det. Grunden hertil er, at man ikke har vished for, at det er den samme gødning, der står på lagret ved besigtigelsen.

Landmændene er ikke pålagt at reducere deres kvoter, men landmændene som helhed skal fortsat kompensere for de miljømæssige konsekvenser af mere gødskning gennem forskellige miljøforanstaltninger. De frivillige efterafgrøder er nu så store, at der ikke er tale om at stille obligatoriske krav til den enkelte landmand herom.

A har supplerende forklaret, at han ikke kan huske, om det var første eller andet parti gødning, der stod i maskinhuset i 3 år. Der blev flyttet rundt på sækkene, for der var ikke for meget plads i maskinhuset. Det meste af tiden stod sækkene i venstre hjørne af maskinhuset. Det er ikke kendetegnende, at gødningen opbevares i længere tid. Tiltalte har ikke egen gødningsspreder. Den lejes ind typisk sammen med køb af den gødning, der skal udbringes,

- 5 -

og gødningen udbringes således med det samme. I byretten udpegede han på en skitse, hvor gødningen var placeret i maskinhuset. Han har periodevis været ansat hos tiltalte gennem en årrække. Han var ansat hos tiltalte i 2007 og 2009. Han husker ikke, hvilket år gødningen blev sat på lager i nederste venstre hjørne af maskinhuset. Det blev opbevaret i maskinhuset i 3 lag. Der var vel nok i alt 10-15 sække. Han tror nok, at han havde fat i alle sækkene, da gødningen skulle hakkes i stykker med en skovl, inden den kom i gødningssprederen. Alle sækkene blev brugt på en gang.

Landsrettens begrundelse og resultat

Spørgsmålet om anvendelse af straffelovens § 3 m.v.

Der er i sagen rejst tiltale mod T for overtrædelse af gødningsanvendelseslovens § 5, jf. § 29, stk. 2, jf. stk. 1, ved i planperioderne 2006/2007 og 2008/2009 at have anvendt henholdsvis 7.008 kg og 5.593 kg kvælstof for meget i forhold til de tildelte kvoter.

Ved lov nr. 186 af 2. marts 2016 blev kvoteordningen ændret, således at kvoterne ikke længere skulle fastsættes til under ”økonomisk optimum”, men i øvrigt blev kvoteordningen bevaret, herunder for at opfylde Danmarks forpligtelser efter EU-retten. I forarbejderne til loven er om nyordningen blandt andet anført følgende:

”Almindelige bemærkninger …Reducerede kvælstofnormer indgår i opfyldelsen af målsætningerne i en række af natur- og miljødirektiverne, særligt nitratdirektivet og vandrammedirektivet. Udfasning af reduktionen af afgrødernes kvælstofnormer i forhold til det økonomiske optimum forudsætter derfor, at det er vurderet, at tilførsel af den ekstra mængde kvælstof holdes inden for Danmarks EU-retlige forpligtelser i forhold til natur, overfladevand, grundvand og klima.

…

Principperne for normfastsættelsen videreføres, således at der tages udgangspunkt i en økonomisk optimal kvælstoftildeling, som indstilles af Normudvalget. Ved fastlæggelsen af de gennemsnitlige økonomiske optimale kvælstofnormer vil kvælstofprognosen for den pågældende planperiode og udbyttestigninger, der gennem forsøgsresultater kan dokumenteres at ville kunne realiseres uden restriktioner i kvælstoftilførslen, som hidtil indgå.

…

- 6 -

Det er hensigten, at kvælstofnormerne fortsat fastsættes årligt ved bekendtgørelsen med virkning for en konkret planperiode, og at der fastsættes en kvælstofnorm for hver enkelt afgrødekategori ved standardudbytte for klimaområder, jordbonitet og særlige vandingsbehov.

…”

I de specielle bemærkninger anføres blandt andet følgende:

”… Principperne for normfastsættelsen videreføres, således at der tages udgangspunkt i en økonomisk optimal kvælstoftildeling, som indstilles af Normudvalget.

Ved fastlæggelsen af de gennemsnitlige økonomiske optimale kvælstofnormer vil kvælstofprognosen for den pågældende planperiode og udbyttestigninger, der gennem forsøgsresultater kan dokumenteres at ville kunne realiseres uden restriktioner i kvælstoftilførslen, som hidtil indgå. … Det er hensigten, at der med hjemmel i foreslåede bestemmelse vil kunne ske udfasning af de reducerede kvælstofnormer i forhold til det økonomiske optimum.

Det er en forudsætning for udfasningen af reduktionen af afgrødernes kvælstofnormer, at det på fagligt og juridisk grundlag er vurderet, at miljø, natur, overfladevand og grundvand ikke forringes ved tilførslen af den ekstra mængde kvælstof.

Udmøntningen af bemyndigelsen forudsættes at ske på grundlag af en politisk aftale om den fremtidige natur- og miljøindsats på landbrugsområdet, herunder udfasningen af kvælstofnormreduktionen inden for rammerne af bemyndigelsen, således at det sikres, at Danmark fortsat kan leve op til de EU-retlige og internationale forpligtelser på natur- og miljøområdet, herunder vandrammedirektivet, nitratdirektivet, habitatdirektivet, havstrategirammedirektivet, grundvandsdirektivet og drikkevandsdirektivet.

Udmøntningen af bemyndigelsen til at fastsætte kvælstofnormerne vil som hidtil ske ved bekendtgørelse med virkning for en konkret planperiode og videreføre princippet om, at der fastsættes en kvælstofnorm for hver enkelt afgrødekategori ved standardudbytte for klimaområder, jordbonitet og særlige vandingsbehov. … Overtrædelse af reglerne om det maksimale brug af kvælstofholdig gødning, jf. lovens § 5, er strafbelagt i lovens § 29, stk. 1.

- 7 -

Det er Miljø- og Fødevareministeriets vurdering, at håndhævelsen af overtrædelser af reglerne for det maksimale brug af kvælstofholdig gødning (overgødskning) i tidligere planperioder ikke bliver påvirket af ændringen af reglerne, jf. U1998. 736 V. I den pågældende sag var der, efter overtrædelsen var begået, sket ændring af normtallene for kvælstofindhold i husdyrgødning.

Af Vestre Landsrets dom fremgår, at efter det for landsretten oplyste om baggrunden for ændringerne i regelsættet måtte antages, at ændringerne skyldtes ydre, strafskylden uvedkommende forhold.

Det fremgår endvidere, at da straffen således er anvendt som led i en af ydre forhold bestemt og fortsat praktiseret reguleringsteknik, tiltrædes det, at behovet og forbruget af kvælstof i tiltales bedrift er opgjort efter de regler, der var gældende i planåret 1994/95, og at straffen er fastsat i forhold hertil, jf. straffelovens § 3, stk. 1, 2. pkt.

Den omfordeling af kvælstofreduktionsindsatsen, der sker ved udfasningen af reduktionen af kvælstofnormerne forudsætter, at det på et fagligt grundlag vurderes, at natur, overfladevand, grundvand og klima ikke forringes ved tilførsel af den forøgende mængde kvælstof. Der er med andre ord ikke tale om, at regelændringerne skyldes en ændret opfattelse af forholdets strafværdighed, men skyldes ydre, strafskylden uvedkommende forhold, jf. straffelovens § 3, stk. 1, 2. pkt.

Som følge af ovenstående vil NaturErhvervstyrelsen, også efter lovforslagets fremsættelse og vedtagelse, kontrollere og anmelde overtrædelser af reglerne på det grundlag, der var gældende i den pågældende planperiode. …” Den nyere lovgivning og de dertil hørende bekendtgørelser ændrer således hverken efter lovens ordlyd, opbygning eller forarbejder grundlæggende ved, at gødskning ud over de tildelte kvoter er ulovlig og strafbelagt.

Ved den nærmere fastlæggelse af kvoterne for kvælstof for de pågældende planperioder finder de bekendtgørelser om jordbrugets anvendelse af gødning, som regulerer de pågældende perioder, fortsat anvendelse. Der er da heller ikke lovteknisk sket ophævelse af bekendtgørelserne.

Den omstændighed, at kvoterne og de tekniske principper for og beregningerne af kvoterne er ændret, fører herefter ikke til, at forholdet er omfattet af straffelovens § 3, stk. 1, jf. tilsvarende Vestre Landsrets dom af 7. september 2016 gengivet i TfK 2016, side1377.

- 8 -

Artikel 49 i Den Europæiske Unions Charter om grundlæggende rettigheder, artikel 7 i den Europæiske Menneskerettighedskonvention og artikel 15 i den Internationale konvention om borgerlige og politiske rettigheder finder af de anførte grunde heller ikke anvendelse. Der er således ikke grundlag for at træffe bestemmelse om præjudiciel forelæggelse for EU Domstolen, og tiltaltes påstand herom tages derfor ikke til følge.

Skyldsspørgsmålet

Det er ubestridt, at tiltalte i 2007 og 2009 indkøbte henholdsvis godt 26 t og 24 t kalkamonsalpeter. Gødningen blev indkøbt gennem en forhandler, der ikke var registreret til salg af gødning, og gødningen blev efter importen omfaktureret.

Tiltaltes daværende landbrugskonsulent indberettede gødningsregnskabet for planperioderne 2006/2007 - 2008/2009 til Plantedirektoratet med angivelse af gødningslageret - såvel startlager som statuslager ved planperiodens udløb - som 0 kg N.

Tiltalte, der fik de indberettede gødningsregnskaber, hæftede sig i ingen af regnskabsårene herved, uagtet at han efter sin forklaring havde oplyst landbrugskonsulenten om sit lager. Efter indberetningen fremstår den indkøbte gødning i henholdsvis 2007 og 2009 herefter som forbrugt i de pågældende planperioder med en overgødskning til følge som angivet i tiltalen.

Spørgsmålet om gødningen er forbrugt i planperioden eller oplagret og forbrugt i en eller flere senere planperioder, og om tiltalte derfor er skyldig i overgødskning i overensstemmelse med den rejste tiltale, må afgøres efter en samlet bedømmelse af bevisførelsen.

Tiltalte har forklaret, at han indkøbte gødningspartierne, fordi de var billige, og at han oplagrede dem i længere tid. Tiltaltes forklaring er ikke bekræftet af oplysninger fra hans skatteregnskaber.

Tiltaltes forklaring om, at gødningsindkøbene i 2007 og 2009 blev lagt på lager, er derimod til dels bekræftet af vidneforklaringen fra A, som har set 10-15 ”big bags” gødning på lager i den bagerste del af maskinhuset i flere år, hvorefter gødningen på grund af fugt var blevet klumpet og vanskelig at anvende på det senere tidspunkt, hvor gødningen blev bragt ud. Vidnets mængdeangivelse afviger dog væsentligt fra tiltaltes mængdeangivelse og fra sagens handels-

- 9 -

og transportdokumenter, der omhandler i alt 50 ”bigbags”. A har heller ikke kunnet angive, hvilke år, han så gødning oplagret eller, hvornår den blev anvendt.

Det fremgår af Landbo Limfjords interne gødningsregnskab for tiltalte for planperioden 2006/2007 (Gødnings- og husdyrindberetning (GHI)), at der er registreret et slutlager pr. 31. juli 2007 på 7.020 kg N. Efter vidnet Bs forklaring lægges det til grund, at størrelsen af lagerbeholdningen kun kan være oplyst af tiltalte.

Landbo Limfjords Gødnings- og husdyrindberetning (GHI) indeholder for de to følgende planperioder en tilsvarende eller højere lagerstatus. Efter Bs forklaring kan der være flere forklaringer på de interne lagertal, herunder at det ikke kan udelukkes, at tallene for slutlagret først er indsat i landboforeningens edb-program i 2011 i forbindelse med de ændringer, der da skete i indberetningerne til ministeriet.

Den omstændighed, at tiltalte i planåret 2010/2011 har haft et mindre indkøb af handelsgødning end i tidligere år, kan ikke tillægges betydning, da det for en del ligger efter, at tiltalte er gjort bekendt med kontrolsagen.

Under de anførte omstændigheder, herunder oplysningerne om de indkøbte mængder og om pladsforholdene i tiltaltes maskinhus, er der herefter uden for enhver rimelig tvivl ført bevis for, at tiltalte har brugt gødningen i de planperioder, hvor den er indkøbt.

Efter gødningsanvendelseslovens § 29, stk. 4, gælder der en forældelsesfrist på 4 år for overtrædelser af gødningsanvendelsesloven eller regler udfærdiget i medfør heraf. Forældelsesfristen regnes fra den dag, da den strafbare virksomhed er ophørt, hvilket er den dag, hvor den sidste udbringning af gødning i planperioden fandt sted, jf. herved Østre Landsrets dom gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen 1997, side 509.

Efter bevisførelsen, herunder dateringen af de forskellige fakturaer og dokumenterne vedrørende levering, lægges det til grund, at den gødning, der er indkøbt i forhold 1, er leveret til tiltalte i begyndelsen af februar 2007 og forbrugt i løbet af foråret 2007. B har oplyst, at gødning senest udbringes primo til medio juni måned. Det fremgår af Plantedirektoratets anmeldelse af 23. maj 2011, at det som hovedregel må påregnes, at det sidste tidspunkt for

- 10 -

udbringning af gødning på virksomheden i planperioden ifølge almindelig god landmandspraksis typisk vil ligge i april/maj.

Det er herefter ikke bevist, at tiltalte har udbragt gødning efter april/maj 2007. Da tiltalte først er sigtet i forhold 1 den 14. juni 2011, er forholdet forældet, jf. gødningsanvendelseslovens § 29, stk. 4.

Tiltalte frifindes herefter i forhold 1, jf. straffelovens § 92.

Tiltalte findes således skyldig i forhold 2 i overensstemmelse med den rejste tiltale.

Straf

Bøden for overtrædelse af gødningsanvendelsesloven i forhold 2 fastsættes med udgangspunkt i anklagemyndighedens påstand om en bøde på 54.000 kr. Sagsbehandlingstiden har imidlertid, uden at dette skyldes tiltaltes forhold, i så væsentligt omfang oversteget, hvad der under hensyn til sagens karakter og omfang må anses for rimeligt, at tiltalte - ligeledes i overensstemmelse med anklagemyndighedens påstand - skal kompenseres herfor ved en nedsættelse af bøden, jf. straffelovens § 82, nr. 13. Endvidere kompenseres tiltalte ved, at statskassen skal betale sagens omkostninger for begge retter.

Bøden, der fastsættes i medfør af lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække § 29, stk. 2, jf. stk. 1, nr. 1, jf. § 5, jf. lovbekendtgørelse nr. 433 af 3. maj 2017, tidligere lovbekendtgørelse nr. 757 af 29. juni 2006, § 29, stk. 2, jf. stk. 1, jf. § 5, jf. bekendtgørelse nr. 786 af 22. juli 2008 om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække i planperioden 2008/2009 (som ændret ved bekendtgørelse nr. 1183 af 9. december 2008 og bekendtgørelse nr. 754 af 15. juli 2009), nedsættes herefter med 5.000 kr. og halvdelen af det resterende beløb til en bøde på 24.500 kr.

Forvandlingsstraffen er fængsel i 14 dage.

T h i k e n d e s f o r r e t:

- 11 -

Tiltalte, T, skal betale en bøde på 24.500 kr.

Forvandlingsstraffen er fængsel i 14 dage.

Statskassen skal betale sagens omkostninger for begge retter.

D O M

afsagt den 8. september 2016

Rettens nr. 2-1475/2015 Politiets nr. 4200-84990-00091-11

Anklagemyndigheden mod T cpr-nummer …70-…

Anklageskrift er modtaget den 16. juni 2015.

T er - efter berigtigelse af tiltalen under sagens hovedforhandling - tiltalt for overtrædelse af

1.

gødningsanvendelseslovens § 5, jf. § 29, stk. 2, jf. stk. 1, nr. 1, ved i planperioden 2006/2007, i landbrugsvirksomheden beliggende X-vej i Nykøbing Mors, CVR.nr. ..., at have gennemført gødskning med tilførsel af 62.256 kg kvælstof, hvilket oversteg virksomhedens tilladte beregnede kvote på 55.247 kg kvælstof med 7.008 kg.,

2. gødningsanvendelseslovens § 5, jf. § 29, ved i planperioden 2008/2009, i landbrugsvirksomheden beliggende X-vej i Nykøbing Mors, CVR.nr. ..., at have gennemført gødskning med tilførsel af 67.187 kg kvælstof, hvilket oversteg virksomhedens tilladte beregnede kvote på 61.594 kg kvælstof med 5.593 kg.

Påstande

Anklagemyndigheden har nedlagt påstand om bødestraf.

Tiltalte har påstået frifindelse. Det erkendes, at tiltalte i de omhandlede planperioder har indkøbt kvælstofgødning i et sådant omfang, at der ville have været tale om overgødskning som anført i tiltalen, hvis den indkøbte gødning havde været anvendt til gødskning, hvilket imidlertid ikke er sket, idet gødningen har været anvendt til opbygning af et lager.

Endvidere har tiltalte henvist til, at strafansvaret er forældet, samt til, at anvendelse af straffelovens § 3, stk. 1, må føre til frifindelse.

Sagens oplysninger

T har forklaret, at han siden 1996/1997 har drevet landbrugsvirksomheden på X-vej. Han drev først virksomheden i interessentskab med sin far og mor, men fra 2006/2007 har han drevet virksomheden alene. Der gik nogen tid, vist 3 år, inden skiftet fra interessentskabsdrift til enkeltmandsdrift blev registreret i gødningsregistret. Der var problemer med at få registreringen igennem. Der er tale om en grisegård med søer og salg af 30-kilos grise. Han har nu 1.230 søer. Han har nu ca. 350 ha. Det er rigtigt, at han to gange, og første gang i

- 2 -

begyndelsen af 2007, har købt handelsgødning af Y ved C. Han købte vist der, fordi det var et godt tilbud. På daværende tidspunkt købte han normalt sin handelsgødning fra Sdr. Draaby Købmandsgård, hos Agri Nord eller hos DLG. Han husker ikke, hvordan han kom i kontakt med C, men han har handlet forskellige andre ting end gødning med C, og hans samhandel med C går helt tilbage fra interessentskabstiden.

C annoncerede i landsbladet. Han gik ud fra, at C var registreret til salg af handelsgødning, men han vidste på daværende tidspunkt ikke, at gødningshandlere skulle være registreret. Den handelsgødning, han fik fra C, kom i bigbags med 1.000 kg i hver. Det kan godt passe, at han i 2007 fik 25-26 af sådanne bigbags.

Gødningen blev vist leveret udenfor hans maskinhuset, og han sørgede vist selv for, at den blev kørt ind i maskinhuset. Gødningen blev placeret i et hjørne ved en gavl i maskinhuset modsat indkørslen til maskinhuset i den anden gavl. Der opmagasinerede han normalt sådanne ting. Han gøder med handelsgødning om foråret. Den gødning han fik i 2007, spredte han ikke i foråret 2007. Gødningen stod på lager i en årrække.

Han købte i det planår også handelsgødning hos Sdr. Draaby, selvom gødningen var billigere hos Y. Årsagen var, at han hos Sdr. Draaby fik gødningen leveret i en gødningsspreder, som han straks kunne bruge til at sprede den leverede gødning. Han havde ikke selv en gødningsspreder.

Foreholdt de i bilag 1/5, under bilag J og K, fremlagte fakturaer af 6. og 7. februar 2007, vil han ikke bestride, at det er disse fakturaer, der blev udstedt for hans køb af gødningen. Det er et ”godt spørgsmål”, hvorfor gødningen er faktureret som foderhvede. Det var hans mor, der dengang stod for det administrative, herunder betaling af regninger.

De købte også korn ind, og hans mor er åbenbart ikke faldet over det. Foreholdt den som bilag 2/12, e, fremlagte faktura, vil han ikke bestride, at det er den, der blev udstedt i forbindelse med hans køb af gødning i 2009. Han ved ikke, hvad patent patentkali er. Han ved generelt ikke, hvorfor regningerne er udstedt på andre produkter end dem, der er leveret.

Han begyndte at bruge af sit lager af handelsgødning, da han ifølge sit gødningsregnskab havde plads til det. Han husker ikke, hvornår han begyndte at bruge af den gødning, der var leveret i 2007. Det var hans daværende planteavlskonsulent, D, der da lavede hans gødningsregnskaber.

Når han brugte gødning fra sit lager, fortalte han det til D i forbindelse med, at han og D holdt møder, når gødningsregnskabet skulle aflægges. Han ved, at han i et program, som hans landboforening har, har slutlagere af handelsgødning for de omhandlede planår. Han ved ikke, hvorfor korrektionerne i gødningsregnskabet først kom den 22. februar 2011. Han har ikke selv haft løs gødning liggende på lager.

Den gødning, han havde på lager, viste sig, på grund af fugt, at være helt hård, da den skulle tages ud af bigbagsene og bringes ud. Det var derfor besværligt at bruge gødningen. A hjalp ham, da gødningen skulle bruges. Hans egen foderhvede slog ikke til. Han køber foderhvede hvert år. Det var ham, der stod for det praktiske, herunder at bestille varer hjem. Det var hans mor, der betalte regningerne dengang.

En regning for foderhvede ville være helt normal. Han tror, at det meste af den gødning, han fik fra Y stod i måske 3 år, inden den blev brugt. Han fortalte D, at der var et gødningslager. D har efterfølgende fået en hjerneblødning. Han er blevet trukket ca. 160.000 kr. i landbrugsstøtte i forbindelse med denne sag.

Han husker ikke, om det primolager, som blev anført i gødningsregnskabet for 2009/2010, var den handelsgødning, han havde købt i Y. Den gødning, der var svær at køre ud, må have været den fra Y, men han kan ikke sige hvorfor. Han har dog aldrig haft handelsgødning fra andre leverandører liggende på lager. De sække, som han ellers har haft liggende, har været med andet end gød- ning.

Det lager af husdyrgødning, som det er anført i gødningsregnskabet, beror på et skøn baseret på det anslåede indehold af gylletanken. Der er dog husdyrgødning mange andre steder end i gylletanken, såsom i fortanken og i gyllekanaler. Der kan således måske være op til 3.000 kubikmeter, som ikke er i gylletanken.

- 3 -

A har som vidne forklaret, at han har arbejdet for T i mange år, når T har brug for hjælp. Han husker levering af gødningen i sække. Han har også læsset gødning fra sække i en gødnings- spreder, når en sådan spreder har været lejet ind. Han husker noget gødning, der stod i maskinhusets hjørne. Gødningen var meget klumpet, da den skulle bruges. Han måtte stå med en skovl og skille det ad, da det skulle køres ud.

Det har han aldrig været ude for før, og derfor husker han det. Der blev flyttet rundt på gødningen, mens den stod i maskinhuset. Han har selv været med til at flytte rundt på gødningen. Han tror, at gødningen måske stod i maskinhuset i ca. 3 år. T har altid haft bigbags i stort antal, for eksempel i form af kalk, mineraler eller sædekorn.

Han kan ikke sikkert sige, at den fugtige gødning, som han var med til at køre ud, var den gødning, der blev leveret i 2007 og 2009.

B har som vidne forklaret, at han i 11 år har arbejdet som planteavlskonsulent hos Landbo Limfjord i Skive. T er en af hans kunder. Han overtog T som kunde fra D, som fik en blodprop i 2011. Når man laver et gødningsregnskab, tager man for så vidt angår handelsgødningen dels et træk fra indberetningerne, dels spørger man landmanden om, hvorvidt der er købt yderligere.

Produktionen af husdyrgødning udregnes efter standarder i forhold til besætningens størrelse og sammensætning. I relation til lagerbeholdningen af husdyrgødning spørger man landmanden, hvornår gylletanken er blevet tømt, og man sætter så lageret til 0 ved den skete tømning.

Hvis landmanden ikke har tømt gylletanken helt, så skønner man i forhold til landmandens oplysninger om, hvor meget der var tilbage i gylletanken. For så vidt angår handelsgødningen får han typisk af landmanden at vide, hvor meget der er på lager.

Han har lavet bilag O ud fra de for ham foreliggende oplysninger ”Landbrugsindberetning DK”, som er dertil, hvor gødningsregnskaber indberettes ”DBLRIT/Bedriftløsning/MarkOnline” er landbrugsforeningernes gødningsprogram. I 2006/2007 er der i gødningsprogrammet et slutlager på 7.020 kg. Han ved ikke, hvad forskellen i forhold til gødningsregnskabet skyldes.

Han har set den brevveksling, der har været vedrørende tilmeldingen af T til gødningsregnskabet. Måske skyldes uoverensstemmelsen noget i forhold til det. Tallet på de 7.020 kg. må D have fået at vide, og han kan kun forestille sig, at tallet stammer fra T. De 7.020 kg går igen som slutlager for 2007/2008. Faldet i lageret af husdyrgødning til 2008/2009 kan skyldes, at gyllen var kørt senere ud.

Det kan også skyldes, at der har været færre dyr. Han kan ikke af faldet i lageret udlede, at der har været brugt fra et lager af handelsgødning, men det kan også være en forkla- ring. Han ved ikke, hvorfor der er blevet lavet to gødningsregnskaber for 2009/2010. Der kan være kommet nye oplysninger til efter indgivelsen af det første. Begge gødningsregnskaberne er indgivet indenfor fristen.

Der skal foreligge en forklaring fra landmanden, før man indgiver et nyt regnskab. Der er nok også her kommet nye oplysninger til. I 2006 - 2008 kunne man meget let ændre i gødningsregnskabet, også efter fristudløb. Senere er man begyndt at se mere strikst på ændringer af gødningsregnskabet. Han kan ikke afvise, at det skyldes en fejl fra D, at de 7.020 kg. slutlager ikke er indberettet i gødningsregnskabet.

Han bekendt fremgår tallet på de 7.020 kg. af tal fra 2008. Foreholdt at bilag B med landboforeningens tal for 2006/2007 er udskrevet i 2015, har vidnet forklaret, at tallene blev trukket fra et gammelt edb-system. Han ved ikke, hvorfor indberetningen af slutlageret først skete i februar 2011, hvis tallene har ligget hos landboforeningen siden 2008.

Han kan ikke udelukke, at tallet fra 2008 for slutlageret først er sat ind i landboforeningens program i 2011. Han ved ikke, om det via en log kan afklares, hvornår de 7.020 kg er plottet ind i systemet. Der foreligger ikke en fysisk mappe med noget tilsvarende.

Foreholdt at det af gødningsregnskabet for 2008/2009, bilag 2/5, punkt 3.7 sammenholdt med punkt 3.4 fremgår, at gødningsregnskabet stort set ”går op”, selv om der ikke er noget slutlager, har vidnet forklaret, at man ikke sender et gødningsregnskab ind med overgødskning med mindre landmanden siger, at man må, i forhold til den elastik, der ligger i tallet for husdyrgødningen.

- 4 -

Rettens begrundelse

og afgørelse

Frem til gennemførelsen af fødevare- og landbrugspakken var kvælstofnormerne, som for hvert planår finder nærmere udtryk i de årlige bekendtgørelser om jordbrugets anvendelse af gødning, på et niveau, der var reduceret med omkring 20 procent under den økonomisk optimale anvendelse.

På gødskningsområdet gik fødevare- og landbrugspakken ud på, at der skulle ske udfasning af de reducerede kvælstofnormer forhold til økonomisk optimal anvendelse, idet udfasningen blev planlagt til at ske med 2/3 i dyrkningssæsonen 2015/2016 og 1/3 i dyrkningssæsonen 2016/2017. For at sikre overholdelse af de EU-retlige forpligtelser, skulle forøgelsen af kvælstofnormerne i nødvendigt omfang modsvares af miljøkompenserende foranstaltninger.

På gødskningsområdet skete implementeringen af fødevare- og landsbrugspakken ved en ændring af affattelsen af lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække § 6, stk. 3, som med ikrafttrædelse den 4. marts 2016 blev gennemført ved lov nr. 186 af 2. marts 2016.

Første del af udfasningen af de reducerede kvælstofnormer i forhold til økonomisk optimal anvendelse skete herefter med udstedelsen af bekendtgørelse nr. 280 af 16. marts 2016 om jordbrugets anvendelse af gødning i planperioden 2015/2016, som med ikrafttrædelse den 18. marts 2016 afløste den hidtil gældende bekendtgørelse for det gældende planår, og anden del af udfasningen skete med udstedelsen af bekendtgørelse nr. 1055 af 1. juli 2016 om jordbrugets anvendelse af gødning i planperioden 2016/2017, som trådte i kraft den 1. august 2016.

Efter parternes oplysninger tillader de nugældende regler gødskning i det omfang, som tiltalte i denne sag er tiltalt for at have foretaget.

Spørgsmålet bliver herefter - som omtalt i lovforslaget (lovforslag L 68 2015-2016) til lov nr. 186 af 2. marts 2016 - om sagen skal vurderes ud fra de nugældende regler med den følge, at der skal ske frifindelse, allerede fordi der nu ikke er tale om strafbare forhold, eller om der skal ske en nærmere vurdering af forholdene ud fra de gødskningregler, der var gældende på de angivne gerningstidspunkter, jf. herved straffelovens § 3, stk. 1.

I lovforslaget var der herom anført:

"Det er Miljø- og Fødevareministeriets vurdering, at håndhævelsen af overtrædelser af reglerne for det maksimale brug af kvælstofholdig gødning (overgødskning) i tidligere planperioder ikke bliver påvirket af ændringen af reglerne, jf. U1998. 736 V. ....

Den omfordeling af kvælstofreduktionsindsatsen, der sker ved udfasningen af reduktionen af kvælstofnormerne forudsætter, at det på et fagligt grundlag vurderes, at natur, overfladevand, grundvand og klima ikke forringes ved tilførsel af den forøgende mængde kvælstof.

Der er med andre ord ikke tale om, at regelændringerne skyldes en ændret opfattelse af forholdets strafværdighed, men skyldes ydre, strafskylden uvedkommende forhold, jf. straffelovens § 3, stk. 1, 2. pkt.

- 5 -

Som følge af ovenstående vil NaturErhvervstyrelsen, også efter lovforslagets fremsættelse og vedtagelse, kontrollere og anmelde overtrædelser af reglerne på det grundlag, der var gældende i den pågældende planperiode. Den endelige afgørelse af spørgsmålet om, hvorvidt en overtrædelse skal bedømmes på baggrund af reglerne for den pågældende planperiode, hvori brugen af den kvælstofholdig gødning har fundet sted, eller efter den ændrede regulering fastsat i medfør af den ændrede bemyndigelse i lovforslagets § 1, stk. 1, henhører under domstolene."

Retten deler ikke den anførte vurdering angående straffelovens § 3, stk. 1.

Med de gennemførte ændringer bortfalder således adskillige års regulering med reducerede kvælstofnormer i forhold til økonomisk optimal anvendelse, og der kan herefter gødes betydeligt mere end hidtil.

De kompenserende miljøtiltag påtænkes endvidere ikke gennemført som indgreb, der rammer de enkelte landbrugere på en sådan måde, at den økonomiske fordel ved øget tilladt gødskning modsvares af andre nye omkostninger. Tværtimod ses de kompenserende miljøtiltag påtænkt gennemført baseret på frivillighed og mod kompensation.

Hertil kommer, at det i forarbejderne til loven anført, at fjernelsen af de reducerede gødskningsnormer vil have en negativ klimaeffekt.

På den anførte baggrund finder retten, at fastsættelsen af de nugældende kvælstofnormer ikke beror på ydre, strafskylden uvedkommende forhold, men på en ændret samfundsmæssig vurdering af normerne, og *)I/S T frifindes herefter i medfør af straffelovens § 3, stk. 1.

Thi kendes for ret

:

Tiltalte T frifindes.

Statskassen skal betale sagens omkostninger.

Torben Riise dommer /eob

*) Berigtiges i medfør af retsplejelovens § 221, stk. 1, således at "I/S T" ændres til "T".

Holstebro, den 2. november 2016