40/2025

AM2025.12.09H Højesterets

KENDELSE

I påkendelsen har deltaget fem dommere: Oliver Talevski, Jan Schans Christensen, Kurt Rasmussen, Ole Hasselgaard og Søren Højgaard Mørup. Dato: 9. december 2025 Rettens sagsnr.: 40/2025 Ansvarshavende chefredaktør Kærende, Medie, kærer afslag på aktindsigt (advokat Tyge Trier) I tidligere instanser er afsagt kendelse af Københavns Byret den 8. maj 2024 (SS-8187/2024) og af Østre Landsrets 14. afdeling den 16. december 2024 (S-1833-24).

Påstande

Ansvarshavende chefredaktør Kærende, Medie, har nedlagt påstand om, at han meddeles aktindsigt i Københavns Byrets retsbøger og kendelser angående Person1 i deres helhed, subsidiært at han meddeles aktindsigt heri i videst muligt omfang. Mere subsidiært har han påstået hjemvisning. Anklagemyndigheden har påstået stadfæstelse, subsidiært hjemvisning.

Sagsfremstilling

Medie anmodede den 7. november 2023 om aktindsigt i ”alt materiale … vedr. Københavns Byrets håndtering af hele FE/Person1-komplekset”, herunder i samtlige kendelser og retsbøger i sagen. Den 15. december 2023 traf Københavns Byret afgørelse om delvist at imødekomme anmodningen, men afslog at give aktindsigt i kendelser og retsbøger vedrørende aflytning og overvågning af Person1. Afgørelsen blev ikke kæret.

Den 20. marts 2024 anmodede Medie om genoptagelse af aktindsigtssagen med henvisning til bl.a. Østre Landsrets kendelse af 26. februar 2024 (UfR 2024.2904 Ø). Københavns Byret afsagde den 8. maj 2024 tre kendelser vedrørende spørgsmålet om aktindsigt.

Ved to af kendelserne tog byretten stilling til aktindsigt i sagen under varetægtsfængslingen (SS 8150/2024) og i sagen efter modtagelse af anklageskrift, men inden straffesagen blev overført til Retten i Lyngby (SS 22880/2022). Disse to kendelser blev ikke kæret.

Ved den tredje af kendelserne (SS-8187/2024) besluttede Københavns Byret, at anmodningen om aktindsigt i retsbøger og kendelser om bl.a. aflytning og overvågning ikke skulle imødekommes. Af kendelsen fremgår: ”… Det følger af retsplejelovens § 41, at enhver har ret til aktindsigt i domme og kendelser m.v. efter reglerne i retsplejelovens §§ 41 a – 41 c, § 41 e og § 41 g.

Efter retsplejelovens § 41 b, stk. 3, kan retten til aktindsigt blandt andet begrænses, i det omfang det er af væsentlig betydning for statens sikkerhed, jf. retsplejelovens § 41, b, stk. 3, nr. 1, eller hvis det af ganske særlige grunde er påkrævet af hensyn til forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, jf. § 41 b, stk. 3, nr. 4.

Retten bemærker, at de retsmøder vedrørende de kendelser, der er anmodet om aktindsigt i, har været afholdt for lukkede døre, og herunder er forhandlingerne om dørlukning foregået for lukkede døre, jf. retsplejelovens § 29 c, stk. 2, jf. stk. 1.

Retsmøderne har angået efterforskning i en sag vedrørende mistanke om overtrædelse af straffelovens § 109, stk. 1, ved uberettiget at have videregivet højt klassificerede oplysninger fra efterretningstjenesterne.

Efter Højesterets kendelser af 12. oktober 2023 om udlevering af anklageskriftet, retsbøger samt håndteringen af sagens klassificerede oplysninger har anklagemyndigheden besluttet, at sagen skulle påtaleopgives. De retsbøger og kendelser, som aktindsigtsanmodningen angår, vedrører behandlingen af anmodninger om konkrete efterforskningsskridt.

Retten finder, at aktindsigt i omfanget og indholdet af retsbøger vedrørende de pågældende kendelser om konkrete efterforskningsskridt vil kunne give et samlet indblik i fortrolige oplysninger om efterretningstjenesternes arbejdsmetoder.

Retten finder på den baggrund, at det er af væsentlig betydning for statens sikkerhed, og at der foreligger sådanne ganske særlige grunde, at disse retsbøger og kendelser i deres helhed undtages fra aktindsigt i medfør af retsplejelovens § 41 b, stk. 3, nr. 1 og 4.

De samme hensyn fører til, at der heller ikke efter princippet om meroffentlighed, jf. retsplejelovens § 41 h, kan gives aktindsigt i de kendelser om aflytning/overvågning, der har været i sagen.

Thi bestemmes

: Redaktionschef Person2’s anmodning om aktindsigt i de kendelser om aflytning/overvågning, der har været i sagen vedrørende Person1 imødekommes ikke. …” Den 16. december 2024 stadfæstede Østre Landsret kendelsen.

Af landsrettens kendelse fremgår: ”… Østre Landsret stadfæstede den 8. april 2022 Københavns Byrets kendelse af 28. januar 2022, hvorefter aktindsigtsanmodning fra journalist Person3, Medie, ikke blev imødekommet. Det blev tillagt afgørende betydning, at anmodningen vedrørte en verserende straffesag.

Straffesagen mod Person1 er nu afsluttet, og der er allerede derfor ikke grundlag for at afvise den anmodning, som redaktionschef Person2 har fremsat på vegne af Medie. Det følger af retsplejelovens § 41 b, stk. 1, at enhver kan forlange at få udleveret kopi af domme og kendelser samt af beslutninger om sagsomkostninger i borgerlige sager.

Retten til aktindsigt kan begrænses, i det omfang det bl.a. er af væsentlig betydning for statens sikkerhed, jf. retsplejelovens § 41 b, stk. 3, nr. 1, eller det af ganske særlige grunde er påkrævet af hensyn til forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, jf. retsplejelovens § 41 b, stk. 3, nr. 4.

Redaktionschef Person2 har ved kæreprocesskrift af 6. september 2024 præciseret sine påstande, således at der principalt nedlægges påstand om aktindsigt i retsbøger og kendelser ”i deres helhed” og subsidiært ”i videst muligt omfang”. Kæreprocesskriftet indeholder ikke en nærmere afgrænsning heraf.

Anmodningen må forstås således, at den vedrører indsigt i alle de afgørelser, der truffet under efterforskningen, og at der ønskes et samlet indblik heri.

De pågældende retsbøger og kendelser, der er blevet behandlet for lukkede døre, vedrører anmodninger om konkrete efterforskningsskridt mv., der kan give indblik i efterretningstjenesternes operative forhold, herunder fortrolige oplysninger om efterretningstjenesternes arbejdsmetoder.

Landsretten tiltræder herefter, at det er af væsentlig betydning for statens sikkerhed, og at der foreligger sådanne ganske særlige grunde, der gør det påkrævet, at de samlede retsbøger og kendelser i deres helhed undtages fra aktindsigt, jf. retsplejelovens § 41 b, stk. 3, nr. 1 og 4.

Herefter, og da der af de samme grunde ikke er grundlag for at imødekomme anmodningen i videre omfang efter princippet om meroffentlighed i retsplejelovens § 41 h, stadfæstes byrettens afgørelse. …” Det er denne kendelse, som er indbragt for Højesteret.

Anbringender

Ansvarshavende chefredaktør Kærende, Medie, har anført navnlig, at betingelserne for undladelse af aktindsigt i retsplejelovens § 41 b, stk. 3, nr. 1 og 4, ikke er opfyldt, og at der kan meddeles aktindsigt, selv om der har været dørlukning, jf. UfR 2005.1564 H.

Aktindsigt kan ikke afvises med en generisk henvisning til risikoen for at give et ”samlet indblik i fortrolige oplysninger om efterretningstjenestens metoder”, når sædvanlige indgreb som telefonaflytning, indhentning af teledata, skygning af sigtede, rumaflytning mv. er gængse og velkendte metoder.

Dertil kommer, at oplysninger om, at der foregik et samarbejde mellem FE og den amerikanske efterretningstjeneste NSA om aflytning af datatrafikkabler, at FE havde undersøgt, om NSA overholdt de mellem efterretningstjenesterne indgåede aftaler, og at der var en whistleblower ansat i FE, er offentligt kendte via bl.a. mediernes dækning, interview og bogudgivelser.

Der er en helt åbenbar og massiv offentlig interesse i at afdække det helt særegne forløb, som forberedelsen af straffesagen har haft, herunder aflytningen og overvågningen af Person1. Den ekstreme hemmeligholdelse, der har gennemsyret sagen, har afstedkommet en vedholdende mistanke om magtmisbrug, usaglige hensyn og politisering samt manglende proportionalitet i efterforskningen af Person1.

Dertil kommer, at pressens kritiske dækning af sagen har været en væsentlig faktor i forløbet, og at Person1 må antages at have givet samtykke til udlevering af retsbøger, kendelser mv.

Der er ikke sket kontradiktion vedrørende aktindsigtsanmodningen på betryggende vis, og Medie er reelt afskåret fra at fremføre en konkretiseret argumentation, da der ikke har været adgang til processkrifter og processtof i rimeligt omfang. Generelle henvisninger til statens sikkerhed og forholdet til fremmede magter kan ikke begrunde hemmeligholdelse, jf. UfR 2023.4567 H og UfR 2024.2904 Ø.

En sådan helt generel henvisning til, at alle ca. 300 retsbøger skulle indeholde fortrolige oplysninger, der skal undtages af hensyn til statens sikkerhed, lever i øvrigt ikke op til kravene til en konkret og individuel vurdering. Det bemærkes, at ekstrahering ifølge forarbejderne bør anvendes, og at der sjældent vil være grundlag for nægtelse af aktindsigt i en kendelse som sådan.

Det følger af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis vedrørende Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 6, at en afgørelse om at lukke dørene for et retsmøde skal være ”strictly necessary”. Denne ”test of strict necessity” er relevant for vurderingen efter retsplejelovens § 41 om aktindsigt og fører til, at der burde være givet aktindsigt.

Det er særligt velbegrundet at anvende retsplejelovens § 41 h om meroffentlighed i en sag af denne karakter, som har national betydning og interesse. Anklagemyndigheden har anført navnlig, at der ikke er grundlag for at meddele aktindsigt. Retten til aktindsigt efter retsplejelovens § 41 b, stk. 1, omfatter alene kendelser.

Ved kendelse forstås teksten indført i retsbogen fra og med ordet ”kendelse” til og med afgørelsens konklusion, jf. betænkning nr. 1427/2003, kapitel 6, afsnit 2.2.1. Der kan som udgangspunkt ikke gives aktindsigt i andre indførsler i retsbøgerne, jf. herved retsplejelovens § 41 f, stk. 5.

Retten til aktindsigt i kendelser efter retsplejelovens § 41 b kan begrænses i det omfang, det er af væsentlig betydning for statens sikkerhed, nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til fremmede magter eller det af ganske særlige grunde er påkrævet af hensyn til forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, jf. retsplejelovens § 41 b, stk. 3, nr. 1, 3 og 4.

De konkrete retsbøger og kendelser, der blev behandlet for lukkede døre, omhandler PET’s efterforskningsskridt i en konkret straffesag, hvis offentliggørelse vil kunne give indsigt i tjenestens arbejdsmetoder, kapacitet og kapabilitet til skade for statens sikkerhed.

Disse oplysninger vil kunne udnyttes af bl.a. fremmede stater, som ønsker at skade Danmark, ved at give indsigt i, i hvilket omfang og på hvilken måde PET måtte være i stand til at afdække skjulte aktiviteter og metoder, hvilket vil kunne skade tjenestens mulighed for at efterforske f.eks. insidersager effektivt, og vil kunne skade PET’s relation til tjenestens samarbejdspartnere og dermed også forholdet til fremmede magter.

Højesterets kendelse af 27. oktober 2023 i straffesagen mod Person1 om, at dele af hovedforhandlingen skulle føres for åbne døre, har ikke betydning for den foreliggende sag. Der skal afvejes forskellige hensyn ved henholdsvis spørgsmål om aktindsigt og spørgsmål om dørlukning. Hensynet til offentlighedens interesse i sagen må vige for de nævnte mere tungtvejende hensyn.

Dertil kommer, at offentlighedens interesse varetages ved, at forløbet vedrørende efterforskningen af straffesagen nu er genstand for en kommissionsundersøgelse. Der er ikke grundlag for at meddele aktindsigt – herunder i en delmængde af materialet – efter princippet om meroffentlighed, da der ikke foreligger væsentlige hensyn hertil.

Ved meddelelse af delvis aktindsigt i oplysninger om forhold af betydning for statens sikkerhed, rigets forsvar eller forholdet til fremmede magter består der en væsentlig sammenstillingsrisiko.

Efter praksis vil man almindeligvis ikke kunne meddele aktindsigt efter princippet om meroffentlighed i retsbøger eller kendelser, der er afsagt for lukkede døre, og som der er grundlag for at undtage fra aktindsigt efter retsplejelovens § 41 b, stk. 3, nr. 1 og 4.

UfR 2024.2904 Ø har ikke relevans for nærværende sag, idet sagen ikke angik aktindsigt i kendelser om konkrete efterforskningsskridt, men behandlingen af spørgsmål af mere procesledende karakter og om sagens fremme.

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis vedrørende dørlukning under en hovedforhandling kan ikke umiddelbart overføres til spørgsmål om aktindsigt, da det ikke fuldt ud er de samme hensyn, der indgår i vurderingen. Spørgsmål om dørlukning vedrører således tiltaltes ret til en retfærdig rettergang, som sikres ved offentlighed, hvilket ikke kan overføres til en aktindsigt i en påtaleopgivet sag.

Betingelsen om ”strict necessity” vil under alle omstændigheder være opfyldt i den foreliggende sag. Angående Medies hjemvisningspåstand bemærkes, at Medie har et tilstrækkeligt grundlag for at argumentere for aktindsigt.

I aktindsigtssager vedrørende retsbøger og kendelser i en straffesag, er det naturligt, at domstole og anklagemyndigheden har en bedre indsigt i materialet end det, der i forbindelse med behandlingen af begæringen kan gives ansøgeren. Hvis der skulle gives ansøger fuld adgang til kontradiktion, ville der opnås fuld aktindsigt forud for afgørelse herom.

Hvis Højesteret finder, at der skal meddeles aktindsigt i et vist omfang, bør sagen hjemvises, således at anklagemyndigheden høres på ny. Der er retsbøger og kendelser, som har været undtaget forsvarernes aktindsigt i medfør af retsplejelovens § 729 c. Der er ikke grundlag for at meddele aktindsigt heri, hverken efter § 41 b eller § 41 h.

Højesterets begrundelse og resultat

Sagens baggrund og problemstilling Sagen angår, om Medie skal have aktindsigt i retsbøger og kendelser afsagt af Københavns Byret vedrørende forskellige tvangsindgreb i forbindelse med efterforskning, i anledning af at Person1 var mistænkt for overtrædelse af bl.a. straffelovens § 109 om at røbe eller videregive meddelelse om statens hemmelige underhandlinger, rådslagninger eller beslutninger i sager, hvorpå statens sikkerhed eller rettigheder i forhold til fremmede stater beror.

Spørgsmålet for Højesteret er navnlig, om Medies adgang til aktindsigt skal begrænses af hensyn til statens sikkerhed, til beskyttelse af væsentlige hensyn til forholdet til fremmede magter eller til at hemmeligholde oplysninger om Politiets Efterretningstjenestes efterforskningsmetoder.

Retsplejelovens regler om aktindsigt Efter retsplejelovens § 41 b, stk. 1, kan enhver forlange at få udleveret kopi af bl.a. kendelser. Det fremgår af forarbejderne, at det skal afgøres ud fra et formelt kriterium, hvad der er omfattet af retten til aktindsigt i en kendelse, der er indeholdt i en retsbog. Der er således ret til indsigt fra og med ordet ”kendelse” til og med afgørelsens konklusion.

Retten til aktindsigt i kendelser efter stk. 1 omfatter ikke straffesager, der er endeligt afsluttet for mere end 1 år siden, medmindre aktindsigt søges af redaktører eller redaktionelle medarbejdere ved et massemedium til brug for journalistisk eller redaktionelt arbejde, jf. bestemmelsens stk. 2, nr. 2.

Retten til aktindsigt kan begrænses bl.a., i det omfang det er af væsentlig betydning for statens sikkerhed, jf. § 41 b, stk. 3, nr. 1, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til forholdet til fremmede magter, jf. stk. 3, nr. 3, og i det omfang det af ganske særlige grunde er påkrævet af hensyn til forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, jf. stk. 3, nr. 4.

Det følger af retsplejelovens § 41 f, stk. 5, 1. pkt., at redaktører har ret til aktindsigt i andre indførsler i retsbøgerne end kendelser. Der er dog ikke ret til aktindsigt, hvis retsbogen angår et retsmøde, som er holdt helt eller delvis for lukkede døre, medmindre dørlukning alene er sket af hensyn til ro og orden i retslokalet, jf. stk. 5, 2. pkt.

Efter retsplejelovens § 41 h, stk. 1, skal det i forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt overvejes, om der kan gives aktindsigt i videre omfang end fastsat i §§ 41 a - 41 g (meroffentlighed).

Dette er muligt, medmindre det vil være i strid med anden lovgivning, herunder regler om tavshedspligt, databeskyttelsesforordningen, databeskyttelsesloven og lov om retshåndhævende myndigheders behandling af personoplysninger.

Den konkrete sag Aktindsigt og meroffentlighed Efter det, som er anført ovenfor, har Medie – med de undtagelser der fremgår af § 41 b, stk. 3 – ret til aktindsigt i selve kendelserne i sagen, jf. § 41 b, stk. 1, og stk. 2, nr. 2.

Med hensyn til den øvrige del af de retsbøger, hvori der er gengivet kendelser, og med hensyn til retsbøger uden kendelser beror Medies adgang til aktindsigt på meroffentligheds-princippet i § 41 h.

Anmodningen om aktindsigt angår tvangsindgreb i form af efterforskningsskridt i en straffesag, der i særlig grad har haft og stadig har offentlighedens interesse, og det er offentligt kendt, at Politiets Efterretningstjeneste gennemførte en omfattende efterforskning af, om Person1 havde overtrådt straffelovens § 109.

Straffesagen mod Person1 er endeligt afsluttet ved anklagemyndighedens beslutning om at opgive påtale. Under disse omstændigheder finder Højesteret, at der skal gives aktindsigt i de omhandlede retsbøger efter meroffentlighedsprincippet, medmindre de hensyn, som er angivet i § 41 b, stk. 3, gør det nødvendigt at begrænse adgangen til aktindsigt.

Der er således ikke i den foreliggende sag grundlag for at sondre mellem kendelser og retsbøger ved afgørelsen af spørgsmålet om aktindsigt. Betydningen af retsplejelovens § 729 c Medies anmodning om aktindsigt omfatter alle kendelser og retsbøger i sagen. Anmodningen omfatter dermed også kendelser og retsbøger, der har været undtaget fra Person1’s og hans forsvareres aktindsigt efter retsplejelovens § 729 c.

Efter denne regel kan retten efter anmodning fra politiet bestemme, at reglerne om forsvarerens og sigtedes ret til aktindsigt fraviges, hvis det er påkrævet af hensyn til bl.a. fremmede magter, statens sikkerhed, sagens opklaring eller beskyttelse af fortrolige oplysninger om politiets efterforskningsmetoder.

Hvorvidt der er adgang til aktindsigt i kendelser og retsbøger, som har været undtaget fra Person1’s og hans forsvareres aktindsigt efter retsplejelovens § 729 c, skal også afgøres efter § 41 b og § 41 h. Anklagemyndigheden har anført, at der ved afgørelsen om aktindsigt ikke skal gives Medie og offentligheden oplysning om, at aktindsigtsanmodningen også omfatter disse kendelser og retsbøger.

Højesteret finder, at der ikke er grundlag for at imødekomme dette. Der er herved lagt vægt på det anførte om, at det er offentligt kendt, at Politiets Efterretningstjeneste har gennemført en omfattende efterforskning af, om Person1 har overtrådt straffelovens § 109, og at straffesagen er endeligt afsluttet ved anklagemyndighedens påtaleopgivelse.

Kommissionsundersøgelsen vedrørende efterforskningen og retsforfølgningen i straffesagen mod Person1 Anklagemyndigheden har anført, at det skal tillægges betydning, at der er nedsat en undersøgelseskommission, der har til opgave at undersøge bl.a. forløbet vedrørende efterforskningen og retsforfølgningen i straffesagen mod Person1, jf. § 3 i FE-undersøgelseskommissionsloven.

Efter lovens § 21, stk. 1, må der ikke uden samtykke fra undersøgelseskommissionen gives aktindsigt efter offentlighedsloven i materiale, der indgår i undersøgelsen.

Højesteret finder, at hverken denne bestemmelse eller FE-undersøgelseskommissionsloven i øvrigt giver grundlag for at begrænse aktindsigt i de kendelser, som Medie har anmodet om indsigt i, jf. retsplejelovens § 41 b, stk. 1, sammenholdt med stk. 2, nr. 2.

Der er heller ikke grundlag for af hensyn til kommissionsundersøgelsen at begrænse aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet i de retsbøger, som Medies anmodning angår, jf. § 41 h. Aktindsigtsvurderingen Byretten og landsretten har fundet, at samtlige kendelser og retsbøger i deres helhed skal undtages fra aktindsigt, jf. retsplejelovens § 41 b, stk. 3, nr. 1 og 4, samt § 41 h.

Landsretten har henvist til, at de pågældende retsbøger og kendelser angår forhold, som er blevet behandlet for lukkede døre, og at de vedrører anmodninger om konkrete efterforskningsskridt mv., der kan give indblik i efterretningstjenesternes operative forhold, herunder fortrolige oplysninger om efterretningstjenesternes arbejdsmetoder.

Højesteret finder efter en gennemgang af de enkelte kendelser og retsbøger, at der ikke er grundlag for at undtage alle kendelser og retsbøger i deres helhed fra aktindsigt.

Det er således ikke tilstrækkeligt sandsynliggjort, at hensynet til statens sikkerhed, forholdet til fremmede magter eller Politiets Efterretningstjenestes efterforskningsmuligheder gør det nødvendigt, at der ikke gives aktindsigt i nogen af kendelserne og retsbøgerne. Det bemærkes herved, at anklagemyndigheden alene har redegjort generelt og overordnet for nødvendigheden af at begrænse adgangen til aktindsigt.

Højesteret finder herefter, at byrettens og landsrettens kendelser skal ophæves, og at sagen skal hjemvises til fornyet behandling ved byretten.

Højesteret forudsætter, at byretten hører anklagemyndigheden, inden byretten træffer afgørelse, således at anklagemyndigheden får lejlighed til, eventuelt i fortrolig form, at konkretisere, hvorfor det efter anklagemyndighedens opfattelse vil kunne skade statens sikkerhed, forholdet til fremmede magter eller Politiets Efterretningstjenestes muligheder for efterforskning i fremtidige sager, hvis der gives aktindsigt.

Ved afgørelsen af spørgsmålet om aktindsigt skal byretten tage udgangspunkt i, at der skal gives aktindsigt i kendelser og retsbøger, medmindre anklagemyndigheden har tilstrækkeligt sandsynliggjort, at hensynet til statens sikkerhed, forholdet til fremmede magter eller Politiets Efterretningstjenestes efterforskningsmuligheder gør det nødvendigt, at adgangen til aktindsigt begrænses.

Undtagelse af en kendelse eller retsbog i sin helhed forudsætter, at det ikke er tilstrækkeligt blot at fjerne bestemte oplysninger for at varetage de nævnte hensyn. Højesteret forudsætter i øvrigt, at det påses, at der ikke gives aktindsigt i oplysninger, som skal undtages efter andre regler, f.eks. regler om beskyttelse af oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold.

Konklusion Højesteret ophæver byrettens og landsrettens kendelser og hjemviser sagen til fornyet behandling ved byretten.

Thi bestemmes

: Byrettens og landsrettens kendelser ophæves, og sagen hjemvises til fornyet behandling ved byretten.